IV SA/Wr 226/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Decyzją z [...] organ I instancji (Burmistrz O.) przyznał J. P. (dalej: strona, skarżąca), od 15 maja 2014 r. (bezterminowo), zasiłek dla opiekuna (decyzję tę zmienił decyzją z [...] r.). Następnie - decyzją z [...] - uchylił ww. decyzję od 29 czerwca 2020 r. Ostateczną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO, Kolegium) stwierdziło nieważność decyzji z [...]. Organ I instancji - decyzją z [...] - uchylił - z mocą od 1 listopada 2021 r. - decyzję z 18 czerwca 2014 r. "ze zmianami". Po rozpatrzeniu wniosku z 29 czerwca 2020 r., organ I instancji - decyzją z [...] - odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie. Zaskarżoną decyzją SKO uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekając co do istoty sprawy: 1) odmówiło przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2021 r., 2) przyznało stronie świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony w wysokości: a) 1.971 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.; b) 2.119 zł miesięcznie od 1 stycznia 2022 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.), a także art. 17 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.). SKO zakwestionowało rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie, w jakim organ ten odmówił stronie wnioskowanego świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. Dalej wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone - m.in. - prawo do zasiłku dla opiekuna. Podniosło, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Zauważyło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało w 2021 r. w wysokości 1.971 zł, a od 2022 r. w wysokości 2.119 zł. Kolegium uznało, że w przypadku strony - od 1 listopada 2021 r. - nie zachodzi żadna z przesłanek uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Stwierdziło, że za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2021 r. należało jednak odmówić stronie przyznania tego świadczenia, gdyż w okresie tym pobierała ona zasiłek dla opiekuna. Motywowało, że w sytuacji przyznania danej osobie zasiłku dla opiekuna nie można przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego, dopóki nie zrezygnuje ona bezwarunkowo z prawa do zasiłku dla opiekuna, w tym z pobierania tego świadczenia (jeśli dana osoba pobiera świadczenie nie można uznać, że z niego zrezygnowała, gdyż w języku potocznym "zrezygnować" oznacza "dobrowolnie pozbawić się czegoś"). Dowodziło, że nie można więc przyznać świadczenia pielęgnacyjnego na okres, na który został przyznany zasiłek dla opiekuna lub na okres, w którym realizowana była decyzja przyznająca zasiłek dla opiekuna. W tym kontekście zauważyło, że organ I instancji - decyzją z [...] - uchylił - od 1 listopada 2021 r. - decyzję z [...] "ze zmianami", przyznającą stronie bezterminowo zasiłek dla opiekuna, mając na uwadze treść oświadczenia strony z 18 listopada 2021 r., w którym wskazała ona, że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna z dniem 1 listopada 2021 r. (tym oświadczeniem - zdaniem SKO - strona zakreśliła "ostatecznie" swoją wolę co do momentu rezygnacji z zasiłku dla opiekuna). Podniosło, że w decyzji z 18 listopada 2021 r. stwierdzono, że ostatni zasiłek dla opiekuna został wypłacony stronie za październik 2021 r. Zaznaczyło, iż decyzja z 18 listopada 2021 r. została wydana na podstawie art. 155 k.p.a. i że w tym trybie niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z mocą wsteczną (objęcie zakresem przedmiotowym decyzji uchylającej okresu, w którym decyzja przyznająca uprawnienie była realizowana). W skardze strona zaskarżyła decyzję SKO w części, w jakiej nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2021 r. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna; - art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna, prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w sprawie miało miejsce. Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2021 r., ew. przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnioskowała także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. Wskazała, że we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego prosiła o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Stwierdziła, że tym samym dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i nie może w związku z tym zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Podniosła, że zgodnie z dyspozycją zawartą w treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zarzuciła, że w sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo że mogła ona dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Podkreśliła, że wybór świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia korzystniejszego, był przez nią wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie (jako wniesionej od części niepodzielnej decyzji i - jako takiej - niedopuszczalnej), ew. oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. W sprawie sporne jest, czy fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, w świetle jej oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego (świadczenia pielęgnacyjnego), mógł (nie mógł) stanowić przeszkodę do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Poza sporem pozostaje, że skarżąca spełnia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnośnie tożsamej, co sporna w przedmiotowej sprawie, kwestii wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z 6 maja 2022 r. (I OSK 1464/21; LEX nr 3342718). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela w całości stanowisko NSA wyrażone w tym wyroku. Tezy i twierdzenia w nim zawarte, jako szczególnie trafne, tutejszy Sąd obszernie przywoła niżej, przyjmując je za własne. Różnica stanowisk prezentowanych przez skarżącą i SKO dotyczy tego, czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierała ona zasiłek dla opiekuna (w obrocie prawnym pozostawała decyzja w tym przedmiocie). Przy czym treść wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego świadczy o gotowości i woli zrezygnowania przez skarżącą z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 5) zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Z wypracowanego na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. orzecznictwa NSA wynika, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 2852/20, a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., I OSK 690/21; publ.: CBOSA). SKO odwołuje się do przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i prezentuje stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna otwiera (w sprawie otworzyło) możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, nie może nastąpić od daty, o której stanowi art. 24 ust. 2 u.ś.r. Wobec powyższego za NSA trzeba przyjąć, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między ww. przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; publ.: CBOSA). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, iż na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r. - co do zasady - nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego - np. jak w tej sprawie - prawa do zasiłku dla opiekuna. Z wniosku z 25 czerwca 2020 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że skarżąca poinformowała organ, iż pobiera zasiłek dla opiekuna i że chce pobierać świadczenie pielęgnacyjne. Wola ta została przez nią wyrażona we wniosku w sposób wystarczający poprzez warunkową zgodę na uchylenie decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Zatem fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna - w świetle jej oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego - nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r., a który to pogląd znajduje zastosowanie w sprawie, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie - co do zasady - mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z 28 października 2009 r., II GSK 153/09; dostępny: CBOSA). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zdaniem Sądu, przedstawiony przez SKO pogląd, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero na skutek wydania decyzji z [...], uchylającej decyzję z [...] przyznającą skarżącej bezterminowo zasiłek dla opiekuna, narusza obowiązujące przepisy prawa. Skarżąca miała bowiem prawo żądać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania na odrębny bezwarunkowy wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń (ust. 1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W wyroku, na którym Sąd oparł się w tej sprawie, NSA zauważył, że występuje wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Stwierdził jednak, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem, co do zasady, decyzje uchylające wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W ocenie NSA, w takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki NSA z: 30 listopada 2012 r., I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., I OSK 2508/20; dostępne jw.). Reasumując Sąd uznał, że w sprawie naruszono art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Jak to bowiem wyłożył NSA, to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić zaprezentowaną przez Sąd wykładnię. Mając na uwadze powyższe - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.) - Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w pkt II sentencji wyroku (art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy.