III SA/Kr 550/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 stycznia 2022 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Przedmiotem skargi J. P. (dalej: skarżący) jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 17 stycznia 2022 r. (znak [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Starosty O z 8 listopada 2021 r. (znak [...]), którym odmówiono wszczęcia postępowania. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Skarżący jest właścicielem działki nr [...] położonej we wsi Ż w sąsiedztwie miasta O, po południowej części jezdni asfaltowej na ul. K. Pismem z 25 października 2021 r. skarżący złożył do organu I instancji wniosek "o przywrócenie drogi [...] (...) w obecnie obowiązującym rejestrze dróg Sołectwa Ż i mapach geodezyjnych Sołectwa Ż". Na uzasadnienie tego wniosku wskazał, że załączone do wniosku dokumenty potwierdzają fakt istnienia tej drogi w terenach sołectwa Ż w latach 1959-2020. Postanowieniem z 8 listopada 2021 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Uznał, że uprzednio rozstrzygnięta już została tożsama sprawa z wniosku tej samej osoby. Organ ocenił, że wniosek skarżącego w istocie zmierza do zmiany granicy administracyjnej O. Przypomniał, że w poprzednich latach skarżący składał już w istocie tożsame wnioski. W rozpoznaniu jednego z tych wniosków, decyzją z 14 stycznia 2019 r. organ umorzył postępowanie zainicjowane przez skarżącego, które dotyczyło naniesienia zmian w ewidencji gruntów, przez zaznaczenie punktu [...] granicy administracyjnej O, zgodnie z zarządzeniem 14/72 Wojewódzkiej Rady Narodowej z 18 grudnia 1972 r. (dalej: zarządzenie o granicach miasta), tak "żeby wszystkie działki tj. dz. [...] (...) znajdowały się w Ż". W rozpoznaniu odwołania od wskazanej decyzji, organ II instancji stwierdził, że nie narusza ono prawa i utrzymał je w mocy. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 listopada 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 457/19) oddalił skargę skarżącego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 1059/20) oddalił skargę kasacyjną. Podobnie, w przypadku kolejnego wniosku skarżącego złożonego w analogicznym przedmiocie, który odnosił się do przywrócenia przebiegu starej granicy administracyjnej miasta O w sąsiedztwie z terenami Sołectwa Ż, zgodnie z zarządzeniem o granicach miasta – organ I instancji postanowieniem z 16 stycznia 2020 r. odmówił wszczęcia postepowania w tej sprawie. Następnie, organ II instancji utrzymał rozstrzygnięcie to w mocy, zaś WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 7 lipca 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 470/20) skargę oddalił. W postanowieniu wydanym w wyniku rozpatrzenia aktualnie wniesionego wniosku skarżącego, Starosta O zaznaczył, że obecna sprawa jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą już wcześniej ostateczną decyzją tego organu z 14.01.2019 r. Wg Starosty bowiem, oceniane wnioski pochodzą od tego samego podmiotu, dotyczą tego samego przedmiotu i odnoszą się do tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym. W konsekwencji organ zastosował art. 61a § 1 K.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że organ powinien przywrócić w ewidencji gruntów drogę dojazdową [...], stanowiącą dojazd m.in. do działki skarżącego, bowiem w terenie, ta droga istnieje i funkcjonuje. Zdaniem skarżącego, wskazanie w zarządzeniu o granicach miasta, że granica O biegnie południowym brzegiem "drogi gromadzkiej" stanowi odwołanie nie do drogi [...], lecz do drogi K – projektowanej i niewykonanej. Jak podał skarżący, działka [...] nigdy nie weszła w skład obecnej działki [...], na której znajduje się jezdnia ul. K. Skarżący zaznaczył, że nie wnosi o zmianę granic administracyjnych O, tylko o przywrócenie na mapach drogi [...], bowiem według przedstawionych przez niego archiwalnych dokumentów, granica Ż biegnie wzdłuż północnej części drogi [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z 17 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił przede wszystkim uwagę, że umorzone w 2019 r. postępowanie prowadzone było w sprawie: 1. naniesienia zmian na mapie ewidencyjnej, aby w mapie ewidencji gruntów przysiółek K w południowej linii granicy działek przysiółka K zaznaczyć punkt [...] granicy administracyjnej miasta O zgodnie z zarządzeniem o granicach miasta; 2. naniesienia zmian na mapie ewidencyjnej, aby w mapie ewidencji gruntów Ż, nie było żadnych terenów z mapy ewidencji gruntów i budynków miasta O, i na odwrót; 3. naniesienia zmian na mapie ewidencyjnej "żeby wszystkie działki tj. dz. [...], dz. [...], dz. [...], dz. [...] (...) Sołectwa Ż znajdowały się w Ż". Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez organ I instancji, że aktualny wniosek skarżącego dotyczy przyłączenia działki [...] do obszaru obrębu Ż, natomiast działka [...] jest działką archiwalną, która w 1972 r. została włączona w granice administracyjne miasta O. Zatem pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego wiązałoby się z koniecznością zmiany granicy administracyjnej wskazanego miasta. Organ skonstatował, że pomimo nieco odmiennego sformułowania wniosków skarżącego, sprowadzają się one do takiego samego żądania. Aktualny bowiem wniosek sprowadza się do żądania zmiany przebiegu granicy administracyjnej pomiędzy miastem O, a wsią Ż, na odcinku kwestionowanej działki drogowej, co nie należy do zadań organu ewidencyjnego. W ocenie orzekającego organu, rozpatrywanie merytoryczne wniosku z 25 października 2021 r. oznaczałoby uruchomienie postępowania w tym samym przedmiocie i pomiędzy tymi samymi stronami, co jest niedopuszczalne w świetle art. 16 § 1 i 61a K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane wyżej rozstrzygnięcie, skarżący podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów: – art. 61a § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi tożsamość przedmiotowa spraw; – art. 7 i 8 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i pominięcie słusznego interesu strony; – naruszenie art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego (w szczególności brak wnikliwej analizy dokumentacji geodezyjnej i, kartograficznej) i w konsekwencji uznanie, że żądanie skarżącego jest tożsame z wcześniej kierowanymi oraz że nie jest on stroną; – § 44, § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 24 pkt 2a lit d) ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, poprzez ich niezastosowanie i nienaniesienie na dane ewidencyjne prawidłowych informacji mimo wykrycia błędnych danych; – § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz w szczególności art. 24 pkt 2a lit d ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, poprzez brak ich zastosowania i brak naniesienia na dane ewidencyjne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący domagał się uchylenia postanowień organów I i II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wniósł również o dopuszczenie dowodów z dokumentów, tj. pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 29 kwietnia 2020 r., pisma z urzędu miasta w O z 23 grudnia 2020 r., pisma przedsiębiorstwa energetycznego z 29 maja 2005 r. oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 27 marca 2003 r. W uzasadnieniu skargi zaznaczył, że aktualnie złożone żądanie nie było tożsame z wcześniej złożonym, bowiem obecnie wnosi on o odzwierciedlenie, w aktualnych dokumentach geodezyjnych drogi, która nie powinna znajdować się w granicach O, ze względu na fakt, że zarządzenie o granicach miasta się do niej nie odwołuje. Zdaniem skarżącego, inny jest przebieg drogi, a inny granic miejscowości. Wyrysowanie drogi na mapie nie ma wpływu na granice miejscowości, ponieważ granica biegnie przez punkty, a nie wzdłuż granic działek, czy dróg. W ocenie skarżącego, w terenie istnieje droga [...] i nie jest ona tożsama z działką [...], na której to działce droga ostatecznie nie powstała. Błędne dane w operacie ewidencyjnym należy zatem – wg skarżącego - zaktualizować. Podniósł on również, że ocena, czy mamy do czynienia z tożsamością wniosków powinna być poprzedzona analizą dokumentów, które zostały załączone przez stronę (mapy archiwalne, zaświadczenia, odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji publicznej). Skarżący przyznał, że kraniec drogi jest "przy okazji" granicą wsi, jednak uznał to za kwestię poboczną. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia i podtrzymał uprzednio zaprezentowaną w sprawie argumentację. W piśmie z 23 czerwca 2022 r. skarżący przedstawił kolejne wnioski o przeprowadzenie dowodu z dokumentów – dokumentacji wieczystoksięgowej z lat 1960-2022, pism z urzędu miasta w O z 1 czerwca 2015 r., 10 listopada 2020 r., 23 grudnia 2020 r., pisma skarżącego do dyrektora zarządu drogowego z 27 czerwca 2022 r., decyzji z 7 maja 1990 r. o zatwierdzeniu planu podziału działek, wyrysu mapy ewidencyjnej z 15 marca 1996 r., decyzji Wojewody z 9 czerwca 2009 r. o stwierdzeniu nabycia prawa własności nieruchomości, pisma mieszkańców do przewodniczącego rady miejskiej z 27 lipca 2005 r., pisma z 30 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ulic oraz fotografii zakładu przemysłowego wraz z mapą położenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznania w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie kończące postępowanie. Podstawą prawną rozstrzygnięć organów administracji publicznej zapadłych w kontrolowanej sprawie był art. 61a par. 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich "innych uzasadnionych przyczyn" należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło uprzednio rozstrzygnięcie. Należy zauważyć, że tożsamość sprawy będzie istniała, gdy w sprawie występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i opiera się ona na tym samym stanie prawnym, w niezmienionym stanie faktycznym sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Taki stan rzeczy jest przeszkodą do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2503/18, wyrok z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1832/16). Oceniając kontrolowaną sprawę sąd podzielił zapatrywania orzekających organów administracji, które przyjęły, że wszystkie trzy przesłanki uznania tożsamości sprawy administracyjnej, zostały w analizowanym przypadku spełnione. Nie było przy tym sporne między stronami, że w sprawie występuje tożsamość podmiotowa (wnioskodawcą jest ten sam skarżący) oraz sprawa dotyczy tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy nowej oraz poprzedniej. Istotą sporu był natomiast podnoszony przez skarżącego brak tożsamości przedmiotowej spraw. W tak zarysowanych granicach sporu, nie było podstaw do przyznania racji skarżącemu. Z ustaleń organów poczynionych we wcześniejszych postępowaniach wynikało bowiem, że w zarządzeniu o granicach miasta (zarządzenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 18.12.1972, nr 14/72) określono opis granicy między O, a Ż przyjmując, że granica ta biegnie po punktach [...] i [...]. W istocie jednak, jak ustalono i przesądzono w ostatecznej i prawomocnej decyzji Starosty O z dnia 14.01.2019 r. o umorzeniu postępowania, która to decyzja wydana została w rozpoznaniu pierwszego wniosku skarżącego (sprecyzowanego pismem z dnia 1.03.2018 r.), w wyżej wskazanym zarządzeniu, nieprecyzyjnie określono opis granicy, a wskazana w nim numeracja odnosiła się do numerów działek – w tym działki drogowej – a nie punktów geodezyjnych. Granica biegnie południowym brzegiem drogi włączonej w granice miasta, co oznacza, że umieszczenie drogi w granicach wsi Ż - oznaczałoby zmianę granic administracyjnych miasta. Jak zaś stanowi art. 4. ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r., to Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, ustala granice miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnych wyrokach z 14 listopada 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 457/19) i z 7 lipca 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 470/20) podkreślił, że wykazanie na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy gminy/miasta sprowadza się tylko i wyłącznie do wykonania przez stosowne jednostki dokumentacji stanowiącej podstawę sporządzenia stosownego fragmentu mapy ewidencyjnej. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą dokonywać więc żadnych zmian w przebiegu tej granicy. Niedopuszczalne są więc jakiekolwiek postępowania mające prowadzić do zmiany przebiegu granicy ustalonej w sposób wynikający z art. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w rozumieniu aktualizacji, o której mowa w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Kwestie te nie należą do kompetencji organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków. W związku z powyższym podkreślić trzeba, że zagadnienie naniesienia na mapę punktu [...] było już przedmiotem ocen organu (w decyzji Starosty O z dnia 14.01.2019 r. i decyzji organu odwoławczego z dnia 2.04.2019 r. wydanej w rozpoznaniu odwołania skarżącego), a obecnie oceniany wniosek (ujawnienia drogi [...]), opiera się w istocie na odmiennej interpretacji, co do sposobu wyznaczenia przebiegu granicy, określonego w zarządzeniu o granicach miasta z 1972 r. Powyższe oznacza, że w istocie, żądanie to było już przedmiotem uwagi i ocen organów administracji orzekających w sprawie skarżącego, zakończonej decyzją z 2019 r. o umarzeniu postępowanie. Brak więc było podstaw do podzielenia stanowiska skarżącego, że czym innym jest wniosek o "naniesienie zmian", "usunięcie błędu", czy "naniesienie na mapę drogi". Efektem bowiem pozytywnej realizacji wszystkich wniosków skarżącego byłaby zmiana przebiegu granicy administracyjnej miasta, co nie jest uprawnione, a nadto wbrew wyrażonym zapatrywaniom skarżącego, nie stanowi kwestii pobocznej dla tejże sprawy. Jest to zagadnienie o tyle kluczowe, że jego przesądzenie rzutuje na przyjęcie, czy niniejsza sprawa, ma ten sam przedmiot, w stosunku do sprawy, która została już ostatecznie (i prawomocnie) przesądzona we wcześniej wydanych aktach organów administracji publicznej. Stwierdzić należy, że ustalenia faktyczne we wskazanym zakresie były podstawą ostatecznej decyzji, która była też objęta kontrolą sądową wykazującą prawidłowość przyjętych w tym względzie ocen organów. Żądanie zatem wniosku przywrócenia drogi [...] na mapach Sołectwa Ż (czyli włączenia jej do tego sołectwa Ż) – w sytuacji przesądzenia we wcześniejszej decyzji (umarzającej postępowanie), że: • ujęte w rozporządzeniu o granicach miasta oznaczenie [...] odnosi się do działki a nie do punktu; • działka [...] odpowiada działce [...] (por. wyrok NSA z dnia 21.10.2020 r., sygn. akt I OSK 1059/19); • ta ostatnia działka natomiast jest położona w granicach miasta O – powoduje, że niniejszy wniosek w istocie odnosi się do wcześniej rozpoznanej już sprawy. Tym samym, skarżący po raz kolejny podejmuje próbę podważenia ustaleń będących podstawą orzeczenia korzystającego z przymiotu ostateczności i prawomocności. Trafnie zatem wskazano w wydanych rozstrzygnięciach, że żądanie to zmierza do zmiany granic administracyjnych wskazanych miejscowości, a taka zaś sprawa była niewątpliwie przedmiotem ocen organów administracyjnych w związku z wcześniejszymi wnioskami skarżącego. Skoro w sprawie tej zapadły już ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcia, to ponowne żądanie w tym samym, w istocie przedmiocie, skutkować musiało odmową wszczęcia postępowania, o czym trafnie orzekły organy administracji w tej sprawie, stosując art. 61a par. 1 k.pa. Jak bowiem wyżej wskazano, spełnione zostały wszystkie przesłanki tożsamości sprawy obecnej i uprzednio rozstrzygniętej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu, sąd uznał więc za niezasadny. Podkreślić ponadto należy, że działka [...] ma charakter archiwalny, zaś – na co zwrócono już uwagę w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 14 listopada 2019 r. – z ustawowej zasady aktualności, obowiązującej organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków wynika, że zmiany danych wprowadzane do ewidencji na wniosek lub z urzędu muszą być konsekwencją nowych zdarzeń, a nie mogą korygować dotychczasowych wpisów na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Niezasadne były również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a.). Jak bowiem wyżej wskazano, organy oparły swoje postanowienia na ustaleniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. ustaleniu tożsamości przedmiotowej i podmiotowej. W szczególności w aktach administracyjnych sprawy znajdują się zarówno odpisy podjętych poprzednio, a powołanych wyżej rozstrzygnięć organów administracyjnych (k. 108-111, 74, 61-66, 57-60), jak również zapadłe na gruncie poprzednich wniosków skarżącego orzeczenia sądowe (k. 67-73, 41-56, 33-40). Poczynione zarówno w zaskarżonych postanowieniach ustalenia organów administracji znalazły przy tym odzwierciedlenie w poprawnie zastosowanej normie prawnej i właściwie sporządzonych uzasadnieniach. Skarżący zarzucił również organom, że nie naniosły na dane ewidencyjne prawidłowych informacji, mimo wykrycia błędnych danych, czym miały naruszyć "§ 44, § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 24 pkt 2a lit d ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne". W odniesieniu do powyższego, należy zauważyć, że kwestia poprowadzenia granicy między przedmiotowymi miejscowościami w zgodzie z zarządzeniem o granicach miasta, również była przedmiotem oceny w uprzednio prowadzonych postępowaniach. Przypomnieć ponownie trzeba bowiem, że w ostatecznej i prawomocnej decyzji Starosty O z 14.01.2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, organ skonstatował, że granicę miasta zarządzenie wyznacza południowym brzegiem drogi gromadzkiej, czyli zgodnie ze stanem aktualnym (s. 5 decyzji). Nie mogło być więc obecnie uzasadnione stanowisko skarżącego dotyczące "wykrycia błędnych danych". Odnośnie natomiast do żądania dopuszczenia dowodów z dokumentów dołączonych do skargi i przedłożonych za pismem z 23.06.2022 r., sąd uznał, że w świetle powyżej powołanych okoliczności, dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Dokumenty te pozostają bowiem bez wpływu na prawidłowość ustalenia przez organy tożsamości sprawy aktualnej i poprzednio rozstrzygniętej. Kluczowym w tym względzie była ocena zakresu żądania sformułowanego przez skarżącego we wniosku inicjującym postępowanie. Z tego też powodu Sąd, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe skarżącego, a mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania i oceny, sąd oddalił skargę, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.