I OSK 1383/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 89/21 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od T. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 maja 2021 r., po rozpoznaniu skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] marca 2019 r., który wpłynął do organu [...] marca 2019 r., skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Do wniosku załączyła orzeczenie z [...] marca 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności matki. Wójt Gminy S. decyzją z [...] maja 2019 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Prawomocnym wyrokiem z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 695/19, uchylił decyzje organów obu instancji, nakazując w powtórnym postępowaniu dokonanie oceny czy skarżąca spełnia warunki niezbędne do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Wójt Gminy S. ponownie odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że w rozpatrywanej sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej aktywności zawodowej a sprawowaniem opieki nad matką. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że opieka sprawowana przez skarżącą nie miała charakteru ciągłego i w jej sprawowaniu występowały przerwy. Zaznaczył także, że skarżąca w 2009 r. została zwolniona z pracy z winy pracownika, a następnie była kilkukrotnie rejestrowana jako osoba bezrobotna. Wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki, ale w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub rezygnacją z podjęcia zatrudnienia spowodowaną koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Zaznaczył, że jeżeli sprawowanie opieki nie koliduje z częściowym chociażby podjęciem lub wykonywaniem zatrudnienia, to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. W ocenie organu zakres sprawowanej opieki w związku ze stanem matki skarżącej umożliwiał jej wykonywanie pracy w niepełnym wymiarze czasu. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Przywołanym na wstępie wyrokiem wojewódzki sąd administracyjny uchylił decyzję Kolegium. W uzasadnieniu wskazał, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Sąd odwołał się do przepisów określających znaczny stopień niepełnosprawności i sposób kwalifikowania osób niepełnosprawnych do określonych grup. Sąd podkreślił, że organ orzekający w sprawie nie powinien negować wymagań dotyczących sposobu i intensywności opieki nad osobą niepełnosprawną określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa, a także zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że z normy wyrażonej powyższym przepisem nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynym i wystarczającym wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z samego faktu posiadania orzeczenia o niepełnosprawności, podczas gdy zgodnie z prawidłowo interpretowaną normą niezbędnym dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkiem jest nie tylko potwierdzona stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności konieczność pomocy i opieki nad niepełnosprawnym krewnym, ale także jej realne wykonywanie w sposób, który obiektywnie rzecz biorąc, uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnie interpretowanej normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy, nie wykluczała podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; 3) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr wyrażające się nie tylko w bezpodstawnym zanegowaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez orzekające organy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Skarżącej, a sprawowaną przez nią nad matką opieką, ale również w stwierdzeniu niedopuszczalności dokonywania przez organ oceny odnośnie realnego wykonywania przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną i jej zakresu, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przypisania organowi odwoławczemu naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca, lecz również oraz do naruszenia art. 151 ppsa przez odmowę zastosowania wyrażonej w nim normy w sprawie; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 153 ppsa przez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji oraz sformułowanie wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego przez nieuzasadnione przyznanie świadczenia. Uzasadniając powyższe zarzuty, organ rozwinął argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Mając na uwadze przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, należało uznać, że spór w sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dopuszczalności ustalania przez orzekające organy czy wobec istnienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności mogą one weryfikować to, czy zaprzestanie wykonywania pracy nastąpiło w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W świetle powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia albo jej podejmowania musi występować ścisły związek. Brak tego związku zgodnie z zacytowanym przepisem jest bowiem przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Istnienia tego związku nie sposób domniemywać wyłącznie z faktu legitymowania się przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o określonej treści, a obowiązek ustalenia istnienia tej zależności jest zadaniem organów administracji publicznej. W przeciwnym przypadku dochodziłoby do automatyzmu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze złożeniem wniosku przez opiekuna osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności, który wskaże, że zrezygnował on z pracy bądź jej nie podejmuje. Zaznaczyć przy tym należy, że ustalenie istnienia tej zależności w konkretnym przypadku nie stanowi negacji treści orzeczenia o niepełnosprawności, ale polega na ustaleniu, jakie były przyczyny zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej lub jej niepodejmowania. Ocena istnienia tego związku jest wynikiem określonej, swobodnej, lecz nie dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie w 2009 r. rozwiązano ze skarżącą umowę o pracę z winy pracownika. Następnie była ona zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Pracę podjęła w przedziale od [...] listopada 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. W 2010 r. utraciła status osoby bezrobotnej, następnie była trzykrotnie rejestrowana i wyrejestrowywana z systemu osób bezrobotnych. W okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] kwietnia 2020 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie Dz.U. z 2022 r. poz. 690 z późn. zm.) bezrobotnym jest osoba charakteryzująca się określonymi cechami, w tym w szczególności zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Jednakowoż to nie okoliczność, iż skarżąca posiadała status osoby bezrobotnej implikował negatywne załatwienie przez organy jej żądania dotyczącego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to z tego, że przepisy art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a i b uśr zawierają wykaz świadczeń, których pobieranie przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza jego przyznanie. Wśród tych świadczeń nie znalazł się zasiłek dla bezrobotnego, w związku z czym posiadanie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej i nawet ewentualne pobieranie przez nią z tego tytułu zasiłku nie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być przyznane. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j) ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że osoba ubiegająca się o przyznanie statusu bezrobotnego nie może pobierać świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania Jednocześnie w myśl art. 33 ust. 4 pkt 1 tej ustawy starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a więc m.in. pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Wynika z powyższego, że nie status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych ma wpływa na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a uzyskanie prawa do tego świadczenia ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej. Nie może jednak umknąć uwadze, że, jak to wyżej podniesiono, bezrobotnym jest osoba gotowa do podjęcia zatrudnienia Organy obu instancji zaprezentowały zasługujący na aprobatę pogląd, że świadczenie pielęgnacyjne ma za zadanie zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Jeżeli zaś sprawowanie opieki nie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia, to świadczenie nie będzie przysługiwało. Nie każda zatem sytuacja, w której opiekun nie podejmuje pracy będzie stanowiła podstawę do przyznania świadczenia, a jedynie taka, której celem jest sprawowanie opieki. Z załączonego do akt postępowania administracyjnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej wynika, że stopień ten datuje się od [...] grudnia 2010 r., zaś już wcześniej bo [...] marca 2009 r. rozwiązano ze skarżącą umowę o pracę z winy pracownika. Jest też w tychże aktach oświadczenie R.M. (niepełnosprawnej matki skarżącej) z [...] stycznia 2018 r., iż córka Teresa wyprowadziła się z domu 9 stycznia 2018 r. i od tego czasu nie świadczy opieki nad moją osobą. Powyższe skutkował wydaniem przez Wójta Gminy S. decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. o uchyleniu od [...] stycznia 2018 r. decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2014 r. dotyczącej przyznania T.M. prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad matką R. W dniu [...] kwietnia 2018 r. sporządzona została przez pracownika organu I instancji notatka służbowa, z której wynika, że w urzędzie stawiła się M.G. – synowa T.M. i oświadczyła, że Pani T. z powodu nawrotu choroby alkoholowej zaprzestała sprawowania opieki wobec swojej matki R.M. Obecnie świadczenia opiekuńcze wobec Pani R. sprawuje córka A.Z., u której Pani R. zamieszkuje. Potwierdza tę okoliczność oświadczenie matki skarżącej z [...] maja 2018 r., iż córka moja T.M. nie sprawuje nade mną opieki. Konsekwencją powyższego było podjęcie przez organ I instancji w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzji o uchyleniu od maja 2018 r. decyzji ostatecznej z [...] marca 2018 r. dotyczącej przyznania T.M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Dopiero wywiad środowiskowy z [...] marca 2019 r. potwierdza, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, która zmarła 5 miesięcy później, bo [...] sierpnia 2019 r. Z powyższych ustaleń, które zaaprobował również Sąd I instancji, nie sposób wywieźć, że konieczność sprawowania opieki była przyczyną rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Jednakowoż w ocenie tego Sądu kluczową okolicznością determinującą wynika tej sprawy jest to, że w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ nie powinien negować wymagań dotyczących sposobu i intensywności opieki nad osobą niepełnosprawną określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji publicznej nie zanegowały treści orzeczenia o niepełnosprawności podopiecznej skarżącej, jednakowoż prawidłowo oceniły, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony wymóg związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką a zaniechaniem podejmowania przez skarżącą pracy zarobkowej. Rację przyznać należy autorowi skargi kasacyjnej, iż tylko obiektywne przesłanki świadczące o tym, że realnie sprawowana i konieczna w świetle orzeczenia o niepełnosprawności opieka, poprzez swój charakter, zakres i fakt osobistego, ciągłego sprawowania przez wnioskodawcę obiektywnie uniemożliwia mu aktywność zawodową, która bez tej okoliczności byłaby kontynuowana, mogą przemawiać za uwzględnieniem wniosku. Z uwagi na powyższe wywody za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 4aa uśr, art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w zw. z art. 3 § 1 oraz alt. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa oraz art. 80 kpa w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że rację ma skarżący kasacyjnie organ, który wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium. Zaskarżone rozstrzygnięcie znajdowało bowiem uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w toku postępowania wyjaśniającego w zakresie, jaki wynikał z treści art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. W konsekwencji uznać należało, że wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku co do kierunku dalszego postępowania, a zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, prowadziły do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wynika bowiem z faktu wykonywania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem lekarskim o określonej treści, której nie mogą negować organy administracji publicznej, ale z konieczności rezygnacji z zatrudnienia bądź podjęcia pracy zarobkowej z uwagi na niemożność pogodzenia ich z prawnym i moralnym obowiązkiem opieki nad osobą niepełnosprawną. W konsekwencji powyższego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 153 ppsa. Na marginesie powyższych rozważań, należy zauważyć, że wytyczne Sądu pierwszej instancji zmierzające do wskazania, że świadczenie pielęgnacyjne należne jest już z tytułu faktu sprawowania opieki przez osobę niewykonującą pracy zarobkowej nad osobą legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, są sprzeczne z wytycznymi tego sądu sformułowanymi we wcześniejszym orzeczeniu wydanym w sprawie III SA/Gd 695/19. W uzasadnieniu tego wyroku z 30 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nakazał bowiem organom prowadzącym postępowanie zbadanie związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką, z czego organy wywiązały się w prowadzonym ponownie postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tzn. uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku).