III SA/Gd 695/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 6 maja 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej T. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 6 maja 2019 r. nr [...] Wójt Gminy S., po rozpoznaniu wniosku T. M. z dnia 20 marca 2019 r., odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R. M. ur. w 1939 r. W sprawie ustalono, że rodzice oraz mąż R. M. nie żyją, zaś na wnioskodawczyni spoczywa obowiązek alimentacyjny względem matki. Wskazano, że T. M. nie jest aktywna zawodowo i od 21 stycznia 2019 r. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, wydanego w dniu 23 marca 2011 r. wynika natomiast, że R. M. została trwale uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, przy czym komisja nie była w stanie ustalić daty powstania niepełnoprawności, orzekając jedynie, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 23 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., powoływana dalej w skrócie jako "u.ś.r.") podkreślając, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z wydanego w 2011 r. dla R. M. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika natomiast, że nie da się ustalić od kiedy istnieje jej niepełnosprawność, co stanowi przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia. Niezależnie od tego organ wskazał, że ma wątpliwości co do treści punktu III oświadczenia wnioskodawczyni z dnia 15 marca 2019 r. złożonego wraz z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ strona podaje w nim, że jako jedyna stale sprawuje opiekę nad matką - co jest niezgodne z dokumentacją znajdującą się w aktach wnioskodawczyni oraz z ustaleniami organu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego (oświadczenia osoby wymagającej opieki, wywiad środowiskowy, oświadczenia rodziny) wynika bowiem, że w okresie od dnia 9 stycznia 2018 r. do 5 lutego 2018 r. oraz od 7 maja 2018 r. wnioskodawczyni nie sprawowała opieki nad matką. Decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r. nr [...] Wójt Gminy S. uchylił tym samym przyznane wcześniej T. M. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 10 maja 2018 r., z którego treści wynikało, że T. M. ponownie nie sprawuje opieki nad matką. T. M. odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., podnosząc, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oparciu o przepis uznany za niekonstytucyjny, to jest bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K38/13, na którego znaczenie dla sprawy wskazywała we wniosku o przyznanie świadczenia. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 23 sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; powoływana dalej w skrócie jako "k.p.a") w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1 a i ust. 1 b a contrario u.ś.r. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. co obligowało do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika bowiem, że nie da się ustalić momentu początkowego niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że dokument w postaci orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 2011 r. był już wcześniej znany organowi pierwszej instancji w związku z prowadzonymi w przeszłości postępowaniami w sprawie przyznania stronie zasiłku dla opiekuna oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z przedstawionych przez organ pierwszej instancji akt sprawy wynika zaś, że pozytywne decyzje w tym przedmiocie zostały w przeszłości uchylone w związku z zaniechaniem sprawowania opieki nad matką przez skarżącą, a rozstrzygnięcia w tym przedmiocie stały się ostateczne. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) organ odwoławczy podkreślił, że Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny. Orzeczenie o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b, nie oznacza jednak zdaniem Kolegium całkowitego usunięcia z ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy zaś wyłącznie do ustawodawcy. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu aktu zgonu R. M. zmarła w dniu 31 sierpnia 2019 r. W dniu 2 października 2019 r. T. M. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. z dnia 23 sierpnia 2019 r. nr [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz nie znajdując podstaw do jego zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., powoływanej dalej jako "u.ś.r." lub jako "ustawa"). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca jako córka osoby wymagającej opieki należy do kręgu osób określonych w ww. przepisie. Matka skarżącej, urodzona w 1939 r., orzeczeniem z dnia 23 marca 2011 r. zaliczona została do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, przy czym w orzeczeniu wskazano, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organy uzasadniły faktem, że nie da się ustalić, czy niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jak stanowi art. 17 ust. 1b ustawy. Należało w pierwszej kolejności wobec tego rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wskazać wobec tego należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym zakresie jego zastosowania. Wyrok ten odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w G. z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W niniejszej sprawie zatem organy obu instancji wadliwie uznały, że skarżąca nie mogła uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że nie można ustalić, czy niepełnosprawność jej matki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Strona skarżąca zasadnie bowiem wskazuje, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienił sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, w ten sposób, że ocena spełnienia przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być dokonywana z pominięciem kryterium czasu powstania niepełnosprawności. Organy dokonają oceny wniosku skarżącej w celu stwierdzenia, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełniał dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, jeżeli osoby wymienione w tym przepisie w celu sprawowania opieki nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie organy nie wypowiedziały się jednoznacznie, czy zebrany sprawie materiał dowodowy potwierdził istnienie związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez T. M., a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką R. M.. W tym zakresie wskazano bowiem jedynie, na wątpliwości co do złożonego przez skarżącą oświadczenia o sprawowaniu opieki nad matką, ale tego faktu nie zakwestionowano. Jednocześnie wątpliwości o niesprawowaniu przez skarżącą opieki nad matką w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji, to jest w maju 2019 r. oparto na wynikach wywiadu środowiskowego z maja 2018 r., którego ustalenia były przyczyną odebrania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który wcześniej pobierała. Przy czym nie może ujść uwadze, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wywiad środowiskowy z dnia 29 marca 2019 r., przeprowadzony w związku z wnioskiem skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożony w dniu 20 marca 2019 r., który potwierdza fakt sprawowania przez nią opieki nad matką. Reasumując, w zaskarżonej decyzji, ani też w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie wyartykułowano zatem wprost, czy przeszkodą dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był również fakt niesprawowania przez skarżącą opieki. Uzasadniając wydane decyzje skoncentrowano się bowiem na argumentacji dotyczącej niespełnienia przez stronę skarżącą przesłanki z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy jako decydującej o odmowie przyznania świadczenia. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu w zakresie dokonanej wykładni prawa materialnego, w tym do pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Organy przy orzekaniu wezmą nadto pod uwagę, że osoba wymagająca opieki - R. M. zmarła w dniu 31 sierpnia 2019 r., co wynika z przedłożonego odpisu skróconego aktu zgonu. Mając na uwadze zawarte w skardze wnioski Sąd zaznacza, że nie jest uprawniony do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia leży po stronie organów administracji. Przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pozostaje zatem sprawą otwartą i zostanie rozstrzygnięte w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdzie organy zastosują się do wskazanej powyżej przez Sąd wykładni prawa materialnego w postaci art. 17 u.ś.r., jak też w prawidłowy sposób przeprowadzą postępowanie dowodowe, w tym dokonają oceny zebranych w sprawie dowodów pod kątem ustalenia, czy skarżąca w okresie od złożenia wniosku do śmierci R. M. sprawowała opiekę nad matką, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż naruszają przepisy prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.