II OSK 1567/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 1 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1067/20 w sprawie ze skargi W. R., T. R., K. P., E. O. i M. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 czerwca 2020 r. nr WI-I.7840.29.1.2020.MA w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1067/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi W. R., T. R., K.P., E. O. i M. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 czerwca 2020 r. nr WI-I.7840.29.1.2020.MA, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących kwotę 1080 (tysiąc osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) (dalej w skardze kasacyjnej: "p. bud.") przez jego błędną wykładnię i uznanie, że Pani K. P., Państwu W. i T. R. oraz Państwu E. i M. O. (dalej łącznie: uczestnicy) przysługuje indywidualne prawo strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zainicjonowanego przez Invest [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w K., podczas gdy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem uczestnicy nie mieszczą się w katalogu wyżej wymienionych podmiotów, a przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości uczestników, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 p. bud. przez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, iż nieruchomości uczestników znajdują się w obszarze oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 p. bud., które uzasadniałoby ich indywidualny udział jako strona w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, podczas gdy z analizy przeprowadzonej przez organ I instancji wynika jasno, że projektowana lokalizacja inwestycji nie wprowadzi żadnego ograniczenia w zakresie możliwości rozbudowy, przebudowy i nadbudowy lokali uczestników, 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 28 K.p.a. przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż uczestnikom przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, podczas gdy z analizy przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez organ jednoznacznie wynika, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie dotyczy interesu prawnego i obowiązków uczestników, 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 p. bud przez błędne uznanie, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 p. bud, a w konsekwencji czego w oparciu o powyższe uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ nie naruszył ww. przepisów postępowania, a krąg podmiotów będących stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę został wyznaczany prawidłowo po przeprowadzeniu obszernej analizy. Mając na uwadze wyżej przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez orzeczenie o oddaleniu skargi w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od uczestników kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. i T. R., K. P. oraz E. i M. O. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzuty oznaczone numerami 1 i 2 skonstruowane są wadliwie. Podniesiono w nich naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, odpowiednio art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", ale nie wskazano, na czym ta błędna wykładnia miałaby polegać. W opisach naruszenia zawartych w obu zarzutach odniesiono się jedynie do indywidualnej sytuacji konkretnych osób, tj. skarżących. Tymczasem, wykładnia stanowi odczytanie treści abstrakcyjnej normy prawnej. Jest oczywiste, że prawidłowa wykładnia jest warunkiem właściwego zastosowania normy w stosunku do konkretnego adresata w ustalonym stanie faktycznym. W analizowanych zarzutach nie podniesiono jednak niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Niezależnie od tego, uwzględniając treść opisów naruszenia oraz treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, można odnieść się do zagadnienia istotnego w sprawie, tzn. posiadania statusu strony przez skarżących: K. P., W. i T. R. oraz E. i M. O. Dalsze rozważania poprzedzić trzeba uwagą, że kwestia interesu prawnego skarżących jest rozpatrywana, jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, na tle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). To, że Sąd pierwszej instancji zakwestionował ocenę organu odwoławczego o braku statusu strony K. P., W. i T. R. oraz E. i M. O. nie stanowiło naruszenia prawa. Oparcie się Sądu na projekcie budowlanym i wywiedzenie z tego dokumentu interesu prawnego K. P., W. i T. R. oraz E. i M. O. do udziału w postępowaniu z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę nie stanowiło bowiem naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Argumentem podniesionym w skardze kasacyjnej w tym zakresie jest brak oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomości uczestników. Nadto wnosząca kasację podniosła, że projektowana lokalizacja inwestycji nie wprowadzi żadnego ograniczenia w zakresie możliwości rozbudowy, przebudowy i nadbudowy lokali skarżących, a zatem nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji uznał, że sam fakt przesłaniania nieruchomości lokalowych należących do skarżących przesądza, iż osoby te mają status strony toczącego się postępowania o pozwolenie na budowę. Wskazał, że projektowana inwestycja będzie bowiem oddziaływała, choćby w dozwolony sposób, na ich nieruchomości lokalowe. Jest prawdą, że przesłanianie to nie oznacza samo przez się naruszenia przepisów § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Nie można było jednak na tej konstatacji budować tezy o braku przymiotu strony u właściciela sąsiedniej nieruchomości. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków. Ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i wsa 2008/1/12). Utrwalony jest także pogląd, według którego, w świetle art. 28 K.p.a., brak podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem art. 28 K.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/17; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2751/17). Także w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 28 K.p.a., posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych. Tezy o przesłance naruszenia przepisów nie można konstruować skoro w art. 3 pkt 20 posłużono się określeniem o wprowadzeniu, na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu, wynikających z przepisów odrębnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym ograniczeń w zabudowie. Wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 514/17). W interesie właścicieli lokali, które zostały objęte oddziaływaniem projektowanej inwestycji leży zatem branie udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Udział ten umożliwia obronę praw związanych z usytuowaniem planowanego obiektu oraz wynikającym z tego usytuowania oddziaływaniem w postaci przesłaniania okien lokali skarżących. Tego rodzaju oddziaływanie nie dotyczy interesu prawnego wynikającego z tytułu współwłasności nieruchomości wspólnej objętej wspólnotą mieszkaniową. W związku z tym obrona indywidualnego interesu należy do właścicieli lokali objętych oddziaływaniem inwestycji. W odniesieniu do skarżących W. i T. R. interes prawny do występowania w sprawie pozwolenia na budowę obejmującego inwestycję, zlokalizowaną na działkach nr [...] i [...] (powstałych po podziale działki nr [...]), wynika także z dysponowania tytułem prawnorzeczowym do działki nr [...]. Tytuł ten to służebność polegająca na prawie do korzystania z parkingu przysługującym każdoczesnemu właścicielowi lokali m.in. [...] i [...]. Lokale te są własnością W. i T. R. Podobnie jak w przypadku kwestii przesłaniania lokali, należy przyjąć, że obrona w postaci udziału w postępowaniu powinna przysługiwać, niezależnie od tego, czy projekt zagospodarowania terenu przyjęty w projekcie budowlanym przewiduje naruszenie dotychczasowego uprawnienia. Uprawnieni z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego powinni mieć możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem w tym zakresie. Nadto, jest to kwestia indywidualna właścicieli lokali dysponujących ograniczonym prawem rzeczowym, a nie wspólnoty mieszkaniowej. W tym stanie rzeczy bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. przez uznanie, że uczestnikom przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z tym zarzutem skonstatować jeszcze można, że art. 28 K.p.a. w zakresie przesłanek przyjęcia, czy podmiotowi postępowania przysługuje przymiot strony, ma charakter normy prawa materialnego. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut procesowy, naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.