II SA/Bd 852/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 30 czerwca 2011 r. nr IX/56/2011 w przedmiocie statutu sołectwa Witunia stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rady Miejska w Więcborku dnia 30 czerwca 2011 r., na podstawie m.in. art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia aktu: t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie: t. jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie gminnym lub w skrócie "u.s.g."), podjęła uchwałę Nr IX/56/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Witunia. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy w Tucholi, zarzucając: 1. istotne naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w § 6 Statutu Sołectwa sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań zebrania wiejskiego, podczas gdy zadania wskazanych organów powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego; 2. istotne naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 17 Statutu Sołectwa, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 30% stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w § 17 ust. 2, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory przeprowadza się na następnym Zebraniu w tym samym dniu po upływie 20 min. (...) bez względu na liczbę osób uczestniczących" pomimo tego że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego quorum; 3. istotne naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wskazanie w § 9 Statutu Sołectwa uzależnienia uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w Zebraniu Wiejskim sołectwa na terenie którego stale zamieszkują od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego. 4. istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 6 pkt 2 i 6, § 24 ust. 1, § 25 ust. 3 Statutu Sołectwa organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej oraz kompetencji kontrolnych wobec sołtysa i rady sołeckiej. Zarzucając powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Więcborku wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że użyty w Statucie zapis "w szczególności" jest gwarantem stałości określonych zadań należących do sołectwa akceptowanym przez ogół mieszkańców. W przypadku modyfikacji dotychczasowego katalogu przypisanych sołectwu zadań statutowe regulacje zostaną aktualne, nie rodząc przy tym konieczności dokonywania zmian. Dodanie wyrażenia "w szczególności" nie miało na celu stworzenia możliwości przekazania innemu organowi upoważnienia do określenia innych zadań w drodze aktu innego niż statut, a miało na celu zachowanie aktualności statutu w przypadku przesunięć zadań publicznych między organami (w przypadku zmiany stanu prawnego). Odnośnie naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. Rada podniosła, że przepis ten nie jest regulacją kompletną, pozostawiając możliwość doprecyzowania kwestii związanych z kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Podtrzymując stanowisko, że w zebraniu Wiejskim powinni uczestniczyć tylko mieszkańcy mający czynne prawo wyborcze Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r. sygn. II OSK 588/20. Organ podniósł także, że przyznanie organowi uchwałodawczemu Sołectwa tj. Zebraniu Wiejskiemu, kompetencji wyboru sołtysa i rady sołeckiej jest konsekwencją uznania, że Zebranie Wiejskie tworzą mieszkańcy uprawnieni do głosowania. Zatem skład tych gremiów pokrywa się. Odnośnie odwołania sołtysa i rady sołeckiej – Organ podniósł, że powinno się ono dokonywać w taki sam sposób jak powołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – a więc m.in. na akt prawa miejscowego jaki stanowi zaskarżona uchwała - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza ona prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g., zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia tej uchwały, mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dopuszczalne jest więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi. Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił m.in. przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 u.s.g. przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest ww. art. 35 ust. 1 u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 u.s.g., określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1462/20; wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 288/18; wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 458/12; wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13; a także wyrok WSA w Kielcach z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 545/19; wyrok WSA w Kielcach z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 720/20; wyrok WSA w Kielcach z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 684/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 218/19; wyrok WSA w Krakowie z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 873/20 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru, konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Konsultacje muszą mieć wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie, jako stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców określonych uwag czy propozycji. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości. Niezależnie bowiem od stanowiska czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej (całej materii wymienionej w art. 35 ust. 3 u.s.g.) czy tylko jej części (spraw organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej), niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK; wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/20 – dostępne jw.). W niniejszej sprawie z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że w dacie uchwalenia skarżonej uchwały obowiązywała uchwała nr VII/60/07 Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Więcbork (opubl. Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2007 r. Nr 72 poz. 1178). Porównując zapisy ww. uchwały z 27 kwietnia 2007 r. z aktami przedstawionymi Sądowi należy stwierdzić, że uchybiono obowiązkowi należytego ogłoszenia o terminie zebrania wiejskiego, na którym przeprowadzono konsultacje. Mianowicie wbrew wymogowi § 7 ust. 1 pkt b) uchwały z 27 kwietnia 2007 r. nie umieszczono obwieszczeń na tablicach ogłoszeniowych jednostki pomocniczej na terenie objętym konsultacjami oraz wbrew wymogowi § 7 ust. 1 pkt c) uchwały nie dokonano ogłoszenia poprzez lokalną prasę. Co więcej w obwieszczeniu o przedmiotowym zebraniu, które zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Więcborku oraz na stronie BIP tegoż Urzędu, wskazano, że przedmiotem konsultacji jest zaopiniowanie "zmian statutu". Jak wynika natomiast z protokołu zebrania wiejskiego z 24 maja 2011 r. na zebraniu Sekretarz Gminy przedstawił zebranym nie projekt zmian, ale projekt całego nowego statutu. Jak wynika z protokołu zebranym objaśniono jakie zmiany w stosunku do starego statutu zostaną wprowadzone oraz wskazano, że "dla zapewnienia czytelnego Statutu Sołectwa uchylono Statutu Sołectwa uchwalonego 25 maja 2005 r. wraz z jego zmianami i wprowadza się Statut w brzmieniu jak w projekcie opiniowanej uchwały Rady Miejskiej". W istocie zatem – wbrew treści obwieszczenia – zebraniu wiejskiemu przedstawiono do konsultacji nie zmiany w statucie sołectwa, ale cały nowy statut. Obwieszczenie o konsultacjach nie odpowiadało zatem wymogowi § 7 ust. 2 pkt a) uchwały z 27 kwietnia 2007 r., gdyż nie wskazywało rzeczywistego przedmiotu konsultacji. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby istniała wcześniejsza (tj. przed momentem rozpoczęcia zebrania) możliwość zapoznania się z projektem nowego statutu, porównania go ze starym statutem i zweryfikowania, czy nowy statut różni się od starego tylko tymi zmianami, które zostały przedstawione przez Sekretarza Gminy dopiero na samym zebraniu. Z akt sprawy nie wynika także, aby taką możliwość dano uczestnikom zebrania w trakcie jego trwania. Trzeba także zauważyć, że sama treść uchwały zebrania wiejskiego z 24 maja 2001 r. jest wewnętrznie sprzeczna: w jej treści jako przedmiot uchwały wskazano, że jest to uchwała "w sprawie zaopiniowania projektu Uchwały Rady Miejskiej w Więcborku w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Witunia" natomiast w § 1 wskazano, że zebranie uchwaliło "Pozytywnie zaopiniować przedstawione zmiany w Statucie Sołectwa Witunia". Nie jest więc jasne, czy pozytywna opinia dotyczy zmian w starym statucie czy całego nowego statutu. Tak ograniczonych i wadliwych czynności nie można uznać za konsultacje o rzeczywistym charakterze. Rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3930/10). W przedmiotowej sprawie takich konsultacji nie przeprowadzono. W tych okolicznościach należało zatem stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., co jak wyżej wskazano stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W tej sytuacji bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się szczegółowe rozpatrywanie zarzutów skargi. Wskazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem nieważność zaskarżonej uchwały w całości bez względu na jej treść. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku.