I OSK 2335/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1129/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr SKO.4111/165/2020 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1129/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr SKO.4111/165/2020 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 23 marca 2020 r., którą organ na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.), odmówił przyznania ww. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad całkowicie ubezwłasnowolnionym wujem [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 powyższej ustawy, pozwalających uznać ją za osobę uprawioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego; nie należy do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - jest ona bratanicą [...], nie jest więc krewną w linii prostej [...], ani jego rodzeństwem w związku z czym, zdaniem Kolegium, nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem wuja wynikający z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wywiodła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zgodził się z wykładnią art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a u.ś.r. dokonaną przez organ. Wskazał, że przepisy są jasne, zrozumiałe i nie wymagające dodatkowej wykładni. Pomimo, że Skarżąca może mieć uzasadnione poczucie krzywdy i niesprawiedliwości, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest prawnie możliwe, gdy osoba, nawet mimo braku przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 17 ust. 5 u.ś.r., nie spełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1-4. Skarżąca nie jest matką [...] (jest jego bratanicą); nie jest opiekunem faktycznym dziecka; nie została ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną; jak też nie jest inną osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie pozostawia orzekającym organom w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z póżn. zm.) i niewłaściwe, w ocenie Skarżącej uznanie, że nie spełnia ona przesłanek do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad schorowanym, niepełnosprawnym wujem [...]. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 14 kwietnia 2020 r., w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był uchylić zaskarżoną decyzję jako naruszającą przepisy Konstytucji RP (art. 2, art. 32, art. 18, art. 71 ust. 1) oraz zasady współżycia społecznego i wydaną z naruszeniem prawa oraz bez rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego (zasada zupełności, postępowania dowodowego), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przed Sądem l i II instancji według norm przepisanych, gdyż nie zostały one pokryte ani w całości ani w części oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie wskazać należy, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (vide uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiony w niniejszej sprawie środek odwoławczy nie odpowiada omówionym wyżej wymogom, autorka skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem jest to przepis zawierający kilka jednostek redakcyjnych – 6 ustępów oraz punkty i podpunkty, nie wskazane jednak precyzyjnie w zarzucie. Brak wskazania konkretnie naruszonego przepisu prawa materialnego i powiązania go z przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tudzież ogólnego wskazania naruszenia przepisów ustawy materialnej powoduje, że Sąd Naczelny odniesie się jedynie ogólnie do wskazanego zarzutu. Nie może być bowiem skuteczny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny całego artykułu ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż Sąd poddał kontroli jedynie kilka jednostek redakcyjnych (ustępów) mających zastosowanie w sprawie w zbiegu z treścią zaskarżonych decyzji. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zobowiązany jest wskazać przepisy prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz uzasadnić swoje stanowisko przez odwołanie się do konkretnych fragmentów zaskarżonego wyroku. Sporządzona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada temu wzorcowi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt. II OSK 1327/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc zatem do analizy tak postawionego zarzutu materialnego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust. 1a powołanej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego ściśle powiązane są z obowiązkiem alimentacyjnym – ten zaś obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Na mocy art. 23 i 27 k.r.o. również małżonkowie są zobowiązani do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zgodnie z treścią art. 131 k.r.o. obowiązek alimentacyjny powstaje także w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, dotyczy też ojczymów, macoch i pasierbów (art. 144 k.r.o.). Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia przy tym wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni – w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo), a także powinowaci w wypadkach określonych w art. 144 k.r.o. W szczególności obowiązek alimentacyjny nie ciąży na powinowatych w linii bocznej, takich jak bratanica (córka brata). W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła [...], która jest bratanicą (córką brata) ubezwłasnowolnionego, niepełnosprawnego w stopniu umiarkowanym wujka - [...], a zatem nie należy ona do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten nie obciąża bowiem zstępnych rodzeństwa, gdyż nie zostali oni wymienieni w art. 128 k.r.o. Jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc nie ma do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a tej ustawy. Brzmienie tego przepisu odsyła bowiem wprost do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Takie stanowisko jest już utrwalone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którymi osoby opiekujące się niepełnosprawnymi członkami rodziny, spokrewnionymi w dalszym stopniu, nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z dnia 12 lipca 2022 r. I OSK 1766/21, NSA z dnia 16 stycznia 2015 r. I OSK 1437/13, NSA z dnia 20 lutego 2014 r. I OSK 2999/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten znalazł również potwierdzenie w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013r. I OPS 5/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą osoby opiekujące się niepełnosprawnymi członkami rodziny, spokrewnionymi w dalszym stopniu, nie są uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego. A zatem, osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym lub umiarkowanym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Wprawdzie uchwała ta dotyczy stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2013 r. kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale w związku z powiązaniem tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w ocenie składu orzekającego stanowisko zajęte w tej uchwale jest nadal aktualne i znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nikt w sprawie nie kwestionuje trudnej sytuacji skarżącej, ani nie kwestionuje, że sprawując opiekę nad wujkiem zrezygnowała z zarobków pochodzących z zatrudnienia czy prowadzenia działalności rolniczej. Nie jest jednak też intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny (zob. Marcin Krudysz, Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego członka rodziny, opubl. LEX/el. 2015). W świetle powyższego za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Trudno bowiem oprzeć się wrażeniu, że skarżąca kasacyjnie próbuje uczynić zarzut z sytuacji w sprawie dostatecznie wyjaśnionej, czytelnej i oczywistej. Przepisy zastosowane w sprawie przez organy są jasne, zrozumiałe i nie pozostawiają organom żadnego wyboru w sytuacji spełnienia bądź nie spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek w nich wskazanych, co zostało już dostatecznie wyjaśnione zarówno w decyzjach obu organów, jak i w wyroku Sądu I instancji. Organy orzekające w niniejszej sprawie dokładnie wyjaśniły stan faktyczny (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrały a następnie oceniły materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), następnie szczegółowo opisując dokonane wnioskowanie w uzasadnieniach swoich decyzji, bez naruszenia zasad wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Każdą kwestię organy wyjaśniły w sposób czytelny i zrozumiały. Zasady te w prowadzonym przez organy postępowaniu były respektowane i prawidłowo zastosowane w procesie rozstrzygania, co właściwie ocenił Sąd I instancji. W świetle powyższego za całkowicie niezrozumiały i chybiony należy więc uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z tego względu, że Sąd Wojewódzki tego przepisu nie stosował, a który dotyczy stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Jak ustalono zarówno w postępowaniu przed Sądem I instancji, oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przesłanki nieważności w sprawie niniejszej nie wystąpiły, nadto nie można czynić zarzutu z przepisu, którego Sąd I instancji nie zastosował, tym bardziej, że w tak skonstruowanym zarzucie autorka skargi kasacyjnej nie wspomina o przesłankach nieważności, a tego stricte dotyczy powołany przepis ustawy procesowej. Przypomnieć należy, że podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi – gdyby nawet została wyraźnie wyartykułowana przez stronę skarżącą kasacyjnie – nie mogłaby więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a., a tym bardziej art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Argumentację w tym przypadku należało powiązać tylko z tym przepisem, który Sąd Wojewódzki zastosował, czyli art. 151 p.p.s.a., zarzucając jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego czy też naruszeniem prawa materialnego. Innymi słowy należało zwalczać to co w istocie Sąd I instancji orzekł, czyli oddalenie skargi, a nie to czego ewentualnie nie uczynił, czyli nie uchylił bądź nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji, mimo że powinien był to uczynić zdaniem strony skarżącej. Mając powyższe uwagi na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu nie orzeczono, ponieważ zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.