II SA/Wr 115/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2021 r. nr 1259/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia do wglądu akt I. oddala skargę w całości; II. przyznaje adwokat A. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 23 % VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Zakwestionowanym postanowieniem z 25 listopada 2021 r. (nr 1259/2021) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia K.W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako "PINB", "organ I instancji") z 27 września 2021 r. (nr 2342/2021) umarzające postępowanie administracyjne w sprawie udostępnienia do wglądu akt postępowania w czterech wyodrębnionych rodzajach spraw. Postanowienie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Pismami z dnia 1 września 2021 r., 4 września 2021 r., 7 września 2021 r., 8 września 2021 r., a także rozmowy telefonicznej z pracownikami PINB, powołując się na przepis art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, K.W. zwróciła się do PINB z wnioskiem o udostępnienie do wglądu akt i dokumentacji, zgromadzonej od września 2015 r. do momentu złożenia wniosku, w sprawie budynku przy ul. [...] we W.. Postanowieniem z 25 listopada 2021 r. (nr 1259/2021) PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udostępnienia do wglądu akt: 1) Postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie realizacji nakazu wynikającego z prawomocnej decyzji DWINB z 20 maja 2015 r. (nr 600/2015) utrzymującej w mocy decyzję PINB z 17 lutego 2015 r. (nr 449/2015), nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej im B. we W. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] we W. poprzez wykonanie określonych robót budowlanych (sygn. akt 11/520/16); 2) Postępowania wyjaśniającego w sprawie wykonania docieplenia stropodachu w budynku przy ul. [...] we W., zakończonego skierowanym do K.W. zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi z 5 grudnia 2016 r. (sygn. akt 327/05000/16); 3) Postępowania skargowego prowadzonego w związku ze skargami K.W. kierowanymi do PINB od 27 września 2018 r. (sygn. 0500.274.2018); 4) Postępowania administracyjnego prowadzonego w zakresie sprawdzenia czy zarządca obiektu mieszkalnego przy ul. [...] we W. utrzymuje budynek w należytym stanie technicznym oraz czy budynek ten spełnia podstawowe warunki bezpieczeństwa, higieniczno-zdrowotne oraz odpowiednią izolacyjność cieplną przegród budowlanych (sygn. 5142.120.2021). W uzasadnieniu podano, że w dwóch sprawach tj. w sprawie wykonania docieplenia stropodachu w budynku przy ul. [...] we W., zakończonego skierowanym do K.W. zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi z 5 grudnia 2016 r. oraz w postępowaniu skargowym prowadzonym w związku ze skargami K.W. kierowanymi do PINB od 27 września 2018 r. nie prowadzono postępowania administracyjnego, a sprawy były wyjaśniane w ramach postępowania skargowego. Organ I instancji wskazał, że skoro nie było postępowania administracyjnego, nie było stron postępowania to nie można stosować przepisów uprawniających stronę do zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej. Prawo wglądu w akta postępowania skargowego nie przysługuje osobom zainteresowanym. Natomiast w odniesieniu do sprawy wglądu do akt spraw postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie realizacji nakazu wynikającego z prawomocnej decyzji DWINB z 20 maja 2015 r. (nr 600/2015) utrzymującej w mocy decyzję PINB z 17 lutego 2015 r. (nr 449/2015), nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej im B. we W. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] we W. poprzez wykonanie określonych robót budowlanych oraz postępowania administracyjnego prowadzonego w zakresie sprawdzenia czy zarządca obiektu mieszkalnego przy ul. [...] we W. utrzymuje budynek w należytym stanie technicznym oraz czy budynek ten spełnia podstawowe warunki bezpieczeństwa, higieniczno-zdrowotne oraz odpowiednią izolacyjność cieplną przegród budowlanych to PINB wskazał, że K.W. nie przysługiwał przymiot strony tych postępowań. W rezultacie organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. był zobowiązany umorzyć postępowanie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła K.W.. W zażaleniu wskazano, że nie można rozdzielać postępowań określonych w postanowieniu organu I instancji, w sytuacji gdy dotyczą one jednej sprawy (konstrukcji dachu, stropodachu budynku w obrębie lokalu mieszkalnego nr 15 przy ul. [...] we W.), której inicjatorką była właśnie K.W.. DWINB postanowieniem z 25 listopada 2021 r. (nr 1259/2021) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie wniosła K.W. (dalej: "skarżąca") zarzucając: 1) Rażące naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. poprzez nieuznanie skarżącej za stronę postępowań, których dotyczyło zaskarżone postanowienie, pomimo że skarżącej przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] m. 15 wchodzącego w skład Spółdzielni Mieszkaniowej im. B. we W., a mieszkanie skarżącej graniczy bezpośrednio z dachem budynku; 2) Rażące naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie wszelkich czynności w celu dokładnego ustalenia stron postępowania, w szczególności niezbadanie statutu spółdzielni i nieuzasadnienie postanowienia w sposób odpowiedni, a w efekcie pogwałcenia słusznych interesów skarżącej wskutek odmowy dostępu do akt postępowań; 3) Rażące naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia akt sprawy, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przyznanie prawa pomocy. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymało stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r. przyznane zostało skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata z urzędu. W piśmie procesowym z dnia 10 maja 2022 r. przyznany skarżącej pełnomocnik z urzędu, w uzupełnieniu skargi, podtrzymał wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty i twierdzenia oraz wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa na swoją rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej jako – "p.p.s.a."), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując zatem, w myśl powyższych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 27 września 2021 r. (nr 2342/2021) umarzające postępowanie administracyjne w sprawie udostępnienia do wglądu akt postępowania w czterech wyodrębnionych rodzajach spraw. Sąd wskazuje, że prawo strony do przeglądania akt sprawy administracyjnej i uzyskiwania odpisów dokumentów w nich się znajdujących zostało uregulowane w art. 73 - 74a k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę (§ 1b). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Jak wynika z cytowanych przepisów, uprawnienie przeglądania akt sprawy i wykonywania dalszych opisanych wyżej czynności zastrzeżone zostało wyłącznie dla strony postępowania. Dostęp do akt sprawy posiadają zatem wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego, zależnego od postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. Organ dysponujący aktami sprawy obowiązany jest zatem dokonać oceny, czy podmiot żądający udzielenia dostępu do akt sprawy ma status strony w postępowaniu głównym. Identyfikacji dokonuje organ na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym skoro w toku postępowania głównego organ określił krąg stron, to jedynie taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i 74 k.p.a. dotyczące udostępnienia akt. Wobec powyższego art. 73 § 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu głównym. Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron, są już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania. Innymi słowy postępowanie w przedmiocie udostępnienia akt sprawy nie może stanowić dodatkowej drogi weryfikowania prawidłowości przyznania przez organ administracji publicznej statusu strony w postępowaniu głównym. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok NSA z 23.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2668/15, wyrok WSA w Warszawie z 28.01.2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1779/19, wyrok WSA w Warszawie z 16.10.2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1097/19, publ. CBOSA). Tym samym nie może zadziałać, na etapie sądowej kontroli legalności postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt, argument skarżącej o przysługującym jej ograniczonym prawie rzeczowym (spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego). W okolicznościach sprawy organy nadzoru budowlanego zasadnie wskazały, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w sprawie realizacji nakazu wynikającego z prawomocnej decyzji DWINB z 20 maja 2015 r. (nr 600/2015) utrzymującej w mocy decyzję PINB z 17 lutego 2015 r. (nr 449/2015), nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej im B. we W. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] we W. poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. W przypadku postępowania w zakresie sprawdzenia czy zarządca obiektu mieszkalnego przy ul. [...] we W. utrzymuje budynek w należytym stanie technicznym oraz czy budynek ten spełnia podstawowe warunki bezpieczeństwa, higieniczno-zdrowotne oraz odpowiednią izolacyjność cieplną przegród budowlanych to należy wskazać, że tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wr 30/20 zobowiązał organ do wydania aktu odnoszącego się do wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Podkreślić należy, że Sąd nie przesądził w tym postępowaniu kwestii interesu prawnego skarżącej w sprawie objętej wnioskiem skarżącej. Wymaga zauważenia, że norma art. 28 k.p.a. statuując, że stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1185/18, publ. CBOSA). Z kolei postępowanie wszczęte przez podmiot nieposiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1038/11). Aktualne tym samym pozostają wcześniej poczynione uwagi dotyczące braku możliwości oceny, na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. prawidłowości ustalania kręgu stron na etapie postępowania wpadkowego co w rezultacie prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo umorzył postępowanie wpadkowe w tym zakresie. W tym miejscu zaznaczyć należy bowiem, że art. 126 k.p.a. umożliwia odpowiednie stosowanie przepisów o decyzjach do postanowień, w tym art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania wpadkowego, zakończonego wydaniem postanowienia, organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Bezprzedmiotowość postępowania może z kolei wynikać także z faktu, iż zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego, co jak prawidłowo stwierdziły organy miało miejsce w niniejszej sprawie. Z kolei w odniesieniu do postępowań wyjaśniających, które zostały zainicjowane skargami powszechnymi skarżącej to należy zauważyć, że jak wskazuje się w judykaturze do postępowania skargowego nie ma zastosowania art. 73 § 1 k.p.a., który to przepis normuje zagadnienie związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 2729/13, publ. CBOSA). Słusznie zatem stwierdziły organy, że nie jest możliwe udostępnienie skarżącej wnioskowanych dokumentów na podstawie art. 73 i 74 k.p.a, stanowiących akta postępowania skargowego. Biorąc powyższe pod uwagę, skargę należało oddalić na zasadzie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w punkcie II sentencji wyroku stanowił art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 1 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.