III OSK 2432/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1532/19 w sprawie ze skargi K.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 maja 2019 r., nr 799/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K.C. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zawrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1532/19, oddalił skargę K.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 maja 2019 r. nr 799/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 16 maja 2019 r. nr 799/kadr/19, na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288, ze zm.; dalej: "ustawa"), odmówił wyłączenia stosowania wobec K.C. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że policjant został zwolniony ze służby w Policji w dniu 24 lutego 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy. Z informacji o przebiegu służby wydanej przez IPN - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że policjant pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy w okresie od 16 grudnia 1981 r. do 30 listopada 1989 r., czyli przez 7 lat, 11 miesięcy i 16 dni. Całkowity okres służby wynosi natomiast 26 lat, 8 miesięcy i 10 dni. Ponadto organ podał, że z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby policjant nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Z dokumentów przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że policjant w toku służby po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wynika, że wnioskodawcy kilkukrotnie zwiększano dodatek służbowy i funkcyjny do uposażenia, wyróżniano nagrodami pieniężnymi, awansowano w stopniu służbowym oraz pozytywnie go opiniowano. Odznaczono go również Srebrnym Krzyżem Zasługi i Złotym Krzyżem Zasługi. W aktach nie stwierdzono informacji o wymierzeniu policjantowi kar dyscyplinarnych. Brak jest też dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia. Minister, odwołując się do treści art. 8a ustawy wyjaśnił, że przesłanki wskazane w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Organ, analizując pierwszą z przesłanek wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, w ujęciu bezwzględnym - ogólnym (długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa) i w aspekcie proporcjonalnym - abstrakcyjnym (porównanie stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby). Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny. Analizując drugą przesłankę organ podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że rzetelności to sumienne, solidne i dokładne wykonywanie obowiązków. Synonimy ww. słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko podejmowanie i nienaganna realizacja zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowanie obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby. "Narażenie zdrowia i życia" to istnienie zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Minister powinien więc stwierdzić, czy w świetle materiału dowodowego za spełnione można uznać ww. przesłanki i ustalić, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch powyższych przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zasadne jest zastosowanie art. 8a ustawy. W ocenie Ministra, okres służby na rzecz totalitarnego państwa (7 lat, 11 miesięcy i 16 dni) - w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym w stosunku długości tego okresu do całości okresu służby (26 lat, 8 miesięcy i 10 dni) nie może być oceniany jako krótkotrwały. Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez policjanta w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w opinii wskazał na brak dowodów na pełnienie przez policjanta służby z narażeniem zdrowia i życia. Policjant nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Postawa i osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł policjant. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania takiej decyzji sprowadza się do oceny czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zdaniem Sądu, Minister dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby przez skarżącego oraz w zakresie rzetelności wykonywanych zadań i obowiązków. Również dokonana przez Ministra ocena zgromadzonego materiału dowodowego, szczególnie w kontekście przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy nie była dowolna, a stanowisko Ministra miało oparcie m.in. w treści art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. e) tiret 7 ustawy. W świetle ostatniego z powołanych przepisów Wyższa Szkoła Oficerska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Legionowie, a w jej ramach kadra naukowo-dydaktyczna, naukowa, naukowo-techniczna oraz słuchacze i studenci jest uznawana przez ustawodawcę za służbę na rzecz totalitarnego państwa, jeśli służba miała miejsce od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. Tym samym zarówno Minister, jak i nie mogły wyrażać ocen odmiennych od treści zawartych w powołanym przepisie, ani brać pod uwagę wydanych w sprawie skarżącego orzeczeń sądu powszechnego, które zapadały przed wejściem w życie ustawy, tj. wyroku Sądu Okręgowego [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych sygn. akt. [...], utrzymanego w mocy wyrokiem Sądu Apelacyjnego Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych [...] z 10 maja 2012 r. sygn. akt. [...]. WSA w Warszawie wskazał, że służba skarżącego, o której mowa w art. 13b ustawy, pełniona była przez okres 26 lat, 8 miesięcy i 10 dni, zaś na rzecz totalitarnego państwa przez 7 lat, 11 miesięcy i 16 dni. Przesłanka dotycząca okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, ustalona została przez Ministra m.in. na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej i była prawidłowa w świetle art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. e) tiret 7 ustawy. Organ brał również pod uwagę inne dokumenty znajdujące się w aktach, w tym pismo z ZER z dnia 11 maja 2013 r. Minister, dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, stwierdził prawidłowo, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy nie została spełniona. Sąd pierwszej instancji, podzielił ocenę organu co do ustaleń, że zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym okres służby skarżącego nie może być oceniony jako krótkotrwały. Okres służby na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze ok. 29% łącznego okresu służby nie może być uznany za krótkotrwały. Nawet, gdyby uznać - co nie jest możliwe w świetle ww. przepisu - art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. e) tiret 7 ustawy - że okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był krótszy i wynosił 5 lat i 3 miesiące, również niemożliwe byłoby uznanie tego okresu za krótkotrwały w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym. W ocenie Sądu, hipotetycznie przyjmowany przez skarżącego okres służby na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze ok. 20% łącznego okresu służby również nie może być uznany za krótkotrwały. Według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1992 r.) krótkotrwały to przelotny, przemijający. Według z kolei Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1988 r.) krótkotrwały to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko, był nietrwały, przemijający. Taka sytuacja w sprawie nie występuje. Trafnie tym samym Minister stwierdził, że skarżący nie spełnił jednego z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a ustawy. Brak spełnienia warunku "krótkotrwałości służby", wykluczał uwzględnienie wniosku skarżącego, ponieważ z konstrukcji art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy – na co prawidłowo zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wynika, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Minister zasadnie zatem stwierdził, że wobec skarżącego nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Kwestia zatem oceny przez Ministra spełnienia pozostałych przesłanek, tj. przesłanki dotyczącej rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia (art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy), jak i szczególnie uzasadnionego przypadku, jak również prawidłowości ocen dokonanych przez Ministra z tego zakresu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Nawet, gdyby uznać, że Minister w zaskarżonej decyzji w sposób należyty nie przeanalizował przesłanki rzetelności służby skarżącego, bo nie wziął pod rozwagę dowodów znajdujących się w aktach sprawy (w tym oświadczenia T. G. z 18 stycznia 2018 r.), ani, zdaniem skarżącego, nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego (nie uzupełnił postępowania o dowód z opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] na okoliczność rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w KWP od 16 listopada 1989r. do 19 maja 2002r.), wadliwości te nie mogłyby mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd podzielił ocenę Ministra, że służba skarżącego pełniona na rzecz totalitarnego państwa nie miała charakteru krótkotrwałego. Brak wypełnienia jednej z przesłanek z art. 8a ustawy wskazuje, że przepis ten i tak nie mógłby mieć zastosowania, nawet, gdyby służbę skarżącego uznano za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu. Ponadto Sąd pierwszej instancji, mając na względzie art. 106 § 3 P.p.s.a., uznał, że załączone przez skarżącego do skargi dowody, które znajdowały się w aktach administracyjnych sprawy i dotyczyły rzetelności służby, nie były ani niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, ani nie mogły być uznane za dowody uzupełniające. Brak wyrażenia przez Ministra w zaskarżonej decyzji szczegółowych ocen w odniesieniu do załączonych przez skarżącego do akt postępowania administracyjnego dowodów, mających wskazywać na rzetelność pełnionej służby - której to rzetelności organ nie kwestionował, również nie mógł być uznany za istotne naruszenie przepisów procedury, które miałyby czy też mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro przesłanka krótkotrwałości z art. 8a ustawy nie została wypełniona w sprawie. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża więc, wbrew twierdzeniom Ministra zawartym w zaskarżonej decyzji, rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe, w sytuacji, gdy Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego, nie miało i nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy polegające na uznaniu, że krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r., od której m.in. uzależniona jest możliwość wyłączenia przez Ministra stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b rozumieć należy li tylko jako matematyczna niewielka proporcja pomiędzy okresem służby przed 31 lipca 1990 r. i po tej dacie, choć prawidłowa wykładania tej normy nakazuje oprócz określenia matematycznej proporcji tych okresów precyzyjnego, indywidualnego w każdej sprawie określenia charakteru czynności i zadań wykonywanych przed 31 lipca 1990 r., w szczególności czy mogą one stanowić służbę na rzecz "totalitarnego państwa"; 2. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że nienaganny, poparty bardzo dobrymi opiniami, wyróżnieniami, odznaczeniami resortowymi i państwowymi okres służby po 12 września 1989 r., nie świadczy jednoznacznie o rzetelnym wykonywaniu obowiązków przez skarżącego, w tym z narażeniem zdrowia i życia; 3. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. e) tiret 7 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. polegające na uznaniu, że okres nauki w Wyższej Szkole Oficerskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych może być uznany za służbę na rzecz "totalitarnego państwa", choć skarżący w okresie tym pobierał naukę, nie wykonywał żadnych czynności, ani nie brał udziału w żadnych akcjach wymierzonych przeciwko obywatelom walczącym o niepodległy byt Państwa Polskiego; 4. art. 106 § 3 P.p.s.a. polegające na bezzasadnym zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] na okoliczność rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w Komendzie Wojewódzkiej Policji w okresie od 16 listopada 1989 r. do 19 maja 2002 r. oraz oświadczenia T. G. z 18 stycznia 2018 r., choć było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; a ponadto niezasadne zaniechanie wyłączenia z akt postępowania administracyjnego kopii akt osobowych przekazanych do organu za pismem z dnia 26 września 2017 r. znak [...] przez Instytut Pamięci Narodowej. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Pismem z dnia 19 września 2022 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduj nadmiernego przedłużenia postepowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 P.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11; 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2754/18). Dodać nadto należy, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że dowody, których przeprowadzenia domagał się skarżący kasacyjnie nie są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Załączone do skargi dowody znajdowały się bowiem w aktach administracyjnych. Tym samym WSA w Warszawie, kontrolując zaskarżoną decyzję, ocenił ten dowód, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (strona 11 uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji). Za zasadny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię. Przepis art. 8a ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym mimo, że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem fundamentalnym jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy. Z treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Dążąc do ustalenia treści normy wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków". Ustawodawca dla ustalenia treści normy zawartej w art. 8a ustawy posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale również zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia. Służba, o której mowa w art. 13b ustawy, w tym art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. e tiret 7 ustawy to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych unormowań ustawy, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ale domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym m.in. z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie. Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Dlatego też celowe jest sięgnięcie również do wykładni celowościowej przepisów tej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne. Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach. Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art.8a ustawy normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. O ile ustawodawca wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni art. 8a, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 8a ustawy. Sąd pierwszej instancji, dokonując interpretacji powyższego przepisu uznał, że aby możliwym było zastosowanie przewidzianego w nim wyłączenia stosowania przepisów ograniczających świadczenia dla osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, koniecznym jest spełnienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie łącznie. Sąd pominął natomiast, że niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w przepisie art. 8a ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest natomiast sprawdzenie, jaki był charakter służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, co zostało wyłożone szczegółowo powyżej. Tego rodzaju ustalenia w sprawie nie zostały poczynione. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. Organ administracji, rozpoznając ponownie sprawę, będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów materialnoprawnych – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 P.p.s.a. - zobowiązany jest jeszcze raz ustalić okoliczności dotyczące kryterium krótkotrwałości służby, a niezależnie od wyników tych ustaleń, zbadać, czy służba skarżącego kasacyjnie była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że skarżący kasacyjnie pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez skarżącego kasacyjnie obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności, charakteru służby, warunków jej pełnienia) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego kasacyjnie w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącego kasacyjnie stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do skarżącego kasacyjnie powinno być wykluczone. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Koszty te wynoszą 360 złotych. Na koszty te składają się wyłącznie koszty wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł), gdyż skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a., zwolniony jest od ponoszenia kosztów sądowych.