II OZ 120/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. W. i R. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1095/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi K. W. i R. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 lipca 2022 r. nr 266/2022; znak WOP.7721.2.2022.AWYG w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji; 3. wstrzymać wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr 228/2010, z dnia 18 listopada 2010 r., znak PINB-7356/71/6627/5/10. Uzasadnienie. Pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. K. W. i R. W. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 lipca 2022 r. nr 266/2022, znak WOP.7721.2.2022.AWYG, w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. W skardze zawarte zostały wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr 228/2010, z dnia 18 listopada 2010 r. (w skardze błędnie oznaczonej jako wydanej 28 listopada 2010 r.), znak PINB-7356/71/6627/5/10, którą nakazano rozbiórkę. Skarżący podnieśli, że wykonanie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego spowoduje efekt, którego nie będzie można już cofnąć, a w związku z istotnymi oraz uzasadnionymi wątpliwościami co do zgodności z prawem wspomnianych decyzji, ich zrealizowanie może wyrządzić skarżącym istotną szkodę. Skarżący wskazali, że WSA w Krakowie, postanowieniem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1699/14, uwzględnił wniosek o wstrzymanie wykonania "wspomnianej decyzji", jednak postępowanie sądowe w tym przedmiocie zostało zakończone, stąd zaistniała konieczność ustanowienia ochrony tymczasowej w niniejszym postępowaniu. Skarżący przyznali, że znane jest im orzecznictwo sądów, według którego co do zasady nie wstrzymuje się wykonania decyzji odmownych, wskazali jednak, że w niniejszej sprawie wstrzymanie wykonania jest zasadne, bowiem brak wstrzymania może prowadzić do wykonania nakazu rozbiórki. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr 228/2010, z dnia 18 listopada 2010 r., znak PINB-7356/71/6627/5/10. Sąd dokonując oceny możliwości wystąpienia niekorzystnych dla strony skutków, wobec wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej, stwierdził, że decyzja z dnia 5 lipca 2022 r. ani nie nadała, ani nie odebrała skarżącym żadnych uprawnień, nie ustaliła także obowiązków o charakterze materialnoprawnym. W związku z powyższym, decyzja w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej nie posiada przymiotu wykonalności, co uniemożliwia wstrzymanie jej wykonania. Odnosząc się do wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 18 listopada 2010 r., którą to decyzją nakazano rozbiórkę, Sąd zaznaczył, że istotnie wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności w związku z treścią art. 134 i 135 P.p.s.a. dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I FZ 404/11). Postępowanie wszczęte niniejszą skargą dotyczy sprawy, której przedmiotem jest odmowa zmiany decyzji ostatecznej w sprawie nakazu rozbiórki. Wskazana sprawa pozostaje w związku chronologicznym i podmiotowym ze sprawą decyzji z dnia 18 listopada 2010 r. o nakazie rozbiórki, jednakże ze względu na odrębność zakresów przedmiotowych nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Kwestia nakazania rozbiórki oraz kwestia zmiany decyzji ostatecznej nie zachowują też tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Żądanie wstrzymania wykonania aktu w stosunku do decyzji z 18 listopada 2010 r., odnosi się do decyzji, która nie została przez skarżących zaskarżona i nie będzie przedmiotem badania jej zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że decyzja z dnia 18 listopada 2010 r. o nakazie rozbiórki nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucili: 1) art 61 § 3 P.p.s.a. - poprzez bezpodstawne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie można wstrzymać decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr 228/2010, z dnia 18 listopada 2010 r., znak PINB-7356/71/6627/5/10, mimo że - decyzja ta została wydana w granicach sprawy administracyjnej, a sprawa rozpatrywaniu w postępowaniu zwykłym i sprawa rozpatrywana w postępowaniu nadzwyczajnym cechują się tożsamością (przedmiotową i podmiotową); 2) art. 61 § 3 P.p.s.a. - poprzez bezpodstawne uznanie, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym (uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a.) nie można wstrzymać wykonania decyzji o nakazie rozbiórki wydanej w postępowaniu zwykłym, jurysdykcyjnym; 3) art. 61 § 3 P.p.s.a - poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że skarżący nie uprawdopodobnili przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji - wyrządzenia im znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w przypadku wykonania tychże decyzji; 5) art. 61 § 3 P.p.s.a. - poprzez bezpodstawne uznanie, że nie można wstrzymać wykonania decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 lipca 2022 r., nr 266/2022, znak WOP.7721.2.2022.AWYG, mimo że decyzja ta (w realiach analizowanego przypadku) cechuje się wykonalnością i na skutek jej wydania rażąco pogorszyła się sytuacja prawna i faktyczna skarżących (tj. zaistniało ryzyko wykonania decyzji o nakazie rozbiórki); 6) art. 61 § 3 P.p.s.a. - poprzez zaniechanie analizy okoliczności oraz dowodów przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr 228/2010 z dnia 18 listopada 2010 r., znak PINB-7356/71/6627/5/10 oraz decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 lipca 2022 r., nr 266/2022, znak WOP.7721.2.2022.AWYG. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 lipca 2022 r., nr 266/2022, znak WOP.7721,2.2022.AWYG oraz wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w K. nr 228/2010, z dnia 18 listopada 2010 r., znak PINB-7356/71/6627/5/10. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wskazany przepis umożliwia sądowi wstrzymanie nie tylko aktu będącego przedmiotem skargi, lecz również innych aktów podjętych w sprawie. W zakresie braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji, na który wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, wskazać należy, że zaskarżona decyzja o odmowie zmiany decyzji ostatecznej tylko na pozór wydaje się być aktem niepodlegającym wykonaniu. Może wymagać wstrzymania chociażby z uwagi na potrzebę odroczenia wykonalności innych aktów znajdujących się w granicach danej sprawy (kaskadowo powiązanych z aktem zaskarżonym). O możliwości przyznania ochrony tymczasowej nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może więc polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, nawet tych pośrednich, które ta decyzja wywołuje. Wstrzymanie wykonalności takiej decyzji przekładać się bowiem może na powstrzymanie działań w sprawie związanej, mogącej doprowadzić do nieodwracalnych dla strony konsekwencji (por. postanowienia NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 669/12, z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II OZ 284/16). Należy wskazać, że granicę orzekania przez sąd administracyjny stanowi stosunek administracyjnoprawny wyznaczający przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a więc sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (por. Jan Paweł Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 4 i 5 do art. 134). Przedmiotem orzekania sądu administracyjnego jest sprawa, której granice wyznacza tożsamość elementów podmiotowych – podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamość przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie prawnej i faktycznej (por. uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; Tadeusz Woś, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, s. 568). Tak szerokie materialnoprawne rozumienie pojęcia "sprawy" w zakresie wskazanym w art. 61 § 3 P.p.s.a. powoduje, że wstrzymaniu może podlegać nie tylko zaskarżony akt, ale również akty wydane przez organ I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienia NSA: z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2793/13, z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2809/13, z dnia 26 lutego 2020, sygn. akt II OZ 164/20). Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, umożliwia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, nawet bez konieczności uprzedniego wstrzymania wykonania decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym. W niniejszej sprawie, w odniesieniu do decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr 228/2010 z dnia 18 listopada 2010 r. oraz zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie art. 155 K.p.a., można mówić o tożsamości podstawy prawnej i przedmiotu rozstrzygnięcia, jak również o tożsamości podmiotowej. Z tego powodu pogląd przedstawiony w uzasadnieniu postanowienia Sądu pierwszej instancji należy uznać za nietrafny. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że zaskarżona decyzja dotyczy odmowy zmiany decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr 228/2010, z dnia 18 listopada 2010 r., nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego uznać należy, że skutkiem prawnym niewstrzymania zaskarżonej decyzji będzie obowiązywanie decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr 228/2010, z dnia 18 listopada 2010 r. Tym samym, obowiązek w niej wskazany, rozbiórka budynku mieszkalnego, na który wskazują skarżący, będzie podlegał wykonaniu i może prowadzić do powstania znacznej szkody, czy trudnych do odwrócenia skutków, które z kolei są przesłankami wstrzymania wykonania decyzji. W tej sytuacji, pośrednim skutkiem niewstrzymania zaskarżonej decyzji będzie istnienie obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr 228/2010, z dnia 18 listopada 2010 r. Zatem Sąd pierwszej instancji nieprecyzyjnie stwierdził, że zaskarżona decyzja jako decyzja odmowna nie podlega wykonaniu. Pośrednie skutki prawne wywołane tą decyzją powodują, że obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie podlega realizacji, a ta może prowadzić do wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie istniały podstawy do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności, będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne zaś do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że rozbiórka obiektu budowlanego, niezależnie od jego wielkości i wartości materialnej, przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej ze swej istoty wiąże się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie skarżący podnieśli, że wykonanie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego spowoduje efekt, którego nie można będzie już cofnąć, a w związku z istotnymi oraz uzasadnionymi wątpliwościami dotyczącymi zgodności z prawem wspomnianych decyzji ich zrealizowanie może wyrządzić skarżącym istotną szkodę, a także implikować nieodwracalne następstwa. Podkreślili, że ewentualne przymusowe wykonanie przedmiotowej decyzji narazi skarżących na niebezpieczeństwo wyrządzenia niepowetowanej szkody polegającej na zniszczeniu ich mienia, poprzez doprowadzenie do przymusowego rozebrania budynku mieszkalnego na działce nr [...] w B.. Skutki takiego działania (rozbiórki budynku) będą nieodwracalne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 188 i art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.