II OSK 663/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 998/22 w sprawie ze skarg M.P. oraz K.C. i I.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 12 stycznia 2022 r., nr SKO.415/445/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 998/22, oddalił skargi M.P. oraz K.C. i I.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 12 stycznia 2022 r., nr SKO.415/445/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy własną decyzję z 9 listopada 2021 r., nr SKO.415/16/2020 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 30 sierpnia 2019 r., nr AR.6730.64.52.2018.EP64 ustalającej warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego i garażowego oraz zmiana sposobu użytkowania tych budynków na budynek usługowo-gastronomiczny z pokojami gościnnymi, budowa zadaszonych miejsc postojowych na działkach nr [...] i [...], obr. [...] przy ul. Z. w R. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 12 stycznia 2022 r., znak SKO.415/445/2021, utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 9 listopada 2021 r., sygn. akt SKO.415/16/2020 oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie brak jest mowy o naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a., podczas gdy prawidłowa analiza akt sprawy wskazuje, iż skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, brak było należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również postępowanie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art 9, art. 10 § 1 i art 11 k.p.a. przez nieuchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 12 stycznia 2022 r., znak SKO.415/445/2021, utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 9 listopada 2021 r., sygn. akt SKO.415/16/2020 i błędne przyjęcie, iż organ administracyjny odniósł się do wskazywanych przez skarżącego okoliczności do przesłanki przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przytoczył stanowisko doktryny i niezbędne orzecznictwo, podczas gdy uzasadnienie zawarte w treści zaskarżonej decyzji posiada niepełne uzasadnienie faktyczne oraz brak w nim uzasadnienia prawnego, a w konsekwencji utrzymano w mocy wadliwe orzeczenie organu, a przez to naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. praworządności, prawdy obiektywnej, informowania stron i wyjaśnienia przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy; c. art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art 7, art. 77 i art 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. przez nieuchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 12 stycznia 2022 r., znak: SKG.415/445/2021, utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 9 listopada 2021 r., sygn. akt SKO.415/16/2020 w sytuacji gdy w toku prowadzonego do jej wydania postępowania administracyjnego wybiórczo zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy oraz nie dopełniono spoczywającego na organie administracji obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na jej wynik; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nieuchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 12 stycznia 2022 r., znak: SKO.415/445/2021, utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 9 listopada 2021 r., sygn. akt SKO.415/16/2020 w sytuacji gdy w toku prowadzonego do jej wydania postępowania administracyjnego nienależycie informowano strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego pomimo interwencji stron podejmowanych w tym zakresie, co przełożyło się na wydanie niepełnego i wadliwego uzasadnienia prawnego jak i faktycznego zaskarżanej decyzji; e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") i art. 8 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 12 stycznia 2022 r., znak: SKO.415/445/2021, utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 9 listopada 2021 r., sygn. akt SKO.415/16/2020 w sytuacji gdy w toku prowadzonego do jej wydania postępowania administracyjnego naruszono zasady równości obywatela wobec prawa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co naraziło skarżącego na szkody oraz naruszyło prawa majątkowe skarżącego; f. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. przez nieuchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 12 stycznia 2022 r., znak: SKO.415/445/2021, utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 9 listopada 2021 r., sygn. akt SKO.415/16/2020 w sytuacji gdy uzasadnienia ww. decyzji uniemożliwiają odtworzenia procesu decyzyjnego organów i merytoryczne odniesienie się do zapadłego orzeczenia; g. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez należytego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, co skutkuje brakiem możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy i procesu rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a w konsekwencji merytoryczne odniesienie się do zapadłego orzeczenia. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Jak wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonego aktu lub czynności i dokonuje rozstrzygnięć w tym zakresie na podstawie akt sprawy. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ w zaskarżonej decyzji art. 8 § 1 k.p.a., Sąd I instancji wskazał na brak w zgormadzonym materiale postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podstaw do uznania naruszenia zasad wymienionych w tym przepisie. Nadto wypada dodać, że również w uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący (obecnie skarżący kasacyjnie) nie przywołał okoliczności, które wskazywałyby na to, że podczas prowadzonego przez Kolegium postępowania doszło do ich naruszenia. Organ rozpatrujący ponownie sprawę zakończoną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy słusznie wskazał na ograniczony zakres postępowania nieważnościowego, jak też na charakter i wagę przesłanek uzasadniających wyeliminowanie decyzji w tym trybie. W zaskarżonym wyroku zaznaczono też, że Kolegium zawiadomiło o wszczęciu postępowania, a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zaś rozpatrując samą sprawę nie przeprowadzało żadnych dowodów, do których strony nie miałyby już wcześniej dostępu i możliwości odniesienia się do nich. Z tych też względów za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. z art. 8 § 1 k.p.a. (zarzut oznaczony lit. a) oraz zarzut art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. (zarzut oznaczony lit. c). Również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. (zarzut oznaczony lit. b), a także art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. (zarzut oznaczony lit. f), okazały się zarzutami nietrafnymi. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie uznał, że Kolegium w dostatecznym stopniu uzasadniło odmowę stwierdzenia nieważności decyzji tak od strony faktycznej, jak i prawnej. Organ wskazał na wyjątkowy charakter postępowania nieważnościowego oraz jego prawne uwarunkowania wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnił że zarzut niedoręczenia kopii mapy do analizy urbanistyczno-architektonicznej nie świadczy wydaniu zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nie świadczy o tym także, co zaznaczył organ, zakwestionowane wyznaczenie obszaru analizowanego. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego w postępowaniu nieważnościowym jest ustalenie istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, potwierdzając przy tym stanowisko wyrażone w pierwszej decyzji, że ani niewyznaczenie obszaru analizowanego na kopii mapy (w aktach sprawy znajduje się mapa z wyznaczonym obszarem analizowanym) i jej niedołączeniu, ani zarzuty kwestionujące sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie mogło być potraktowane jako rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aprobowanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, podnosi się, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa może dojść między innymi jeżeli: 1) braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy lub jej wyników, prowadzą do tego, że wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (wyrok NSA z 28.03.2023 r., II OSK 846/20, LEX nr 3550162); 2) wynik nawet najbardziej ogólnej analizy był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i nie dawała się z nim pogodzić (wyrok NSA z 12.05.2022 r., II OSK 1105/19, LEX nr 3345401; 3) zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 18.11.2011 r., II OSK 1637/10, LEX nr 1132109; 7.03.2018 r., II OSK 1305/16, LEX nr 2560203; 15.09.2022 r., II OSK 2388/19, LEX nr 3437537). Natomiast do wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa nie dochodzi w szczególności w przypadku niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego, stanowiącego integralną część analizy (por. wyroki NSA z: 16.03.2012 r., II OSK 2559/10, LEX nr 1145616; 23.04.2014 r., II OSK 213/13, LEX nr 1575549; 27.07.2020 r., II OSK 606/20, LEX nr 3064464; 26.01.2022 r., II OSK 1371/19, LEX nr 3344553.), czy też błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego (por. wyrok NSA z 20.05.2021 r., II OSK 2380/18, LEX nr 3197331). Odnosząc się jeszcze do obu wskazanych zarzutów należy zaznaczyć, że z nieznanych składowi orzekającemu powodów wśród podstaw kasacyjnych został wymieniony art. 126 k.p.a., zgodnie z którym: "Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie." Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. (zarzut oznaczony lit. c). Sąd pozytywnie oceniając zaskarżoną decyzję słusznie przyjął, że postępowanie dowodowe w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się na ocenie zawartości akt sprawy, decyzji Prezydenta i odniesieniu powyższego do określonych w 156 § 1 k.p.a. podstaw stwierdzenia nieważności. Należy podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, bowiem Kolegium nie posiadło legitymacji do przeprowadzenia postępowania dowodowego właściwego dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie sposób też zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a. (zarzut oznaczony lit. e), które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – doprowadziło do naruszenia zasady równości obywatela wobec prawa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (druga z wymienionych zasad wynika z art. 8 § 1 k.p.a., który był już przywołany we wcześniej wskazanych zarzutach, a jego domniemane naruszenie zostało poddane ocenie). Z treści sformułowanego zarzutu, jak również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika bowiem w czym konkretnie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd zasady ujętej w art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny." Z cytowanych przepisów wynika, że do weryfikacji zachowania albo naruszenia zasady równości wobec prawa (w kontekście stosowania prawa bądź też kontroli jego stosowania) konieczne jest ustalenie prawnej sytuacji powstałej w wyniku rozstrzygnięcia organu stosującego prawo bądź sądu kontrolującego to stosowanie oraz sytuacji prawnej innego lub innych podmiotów, będących adresatami rozstrzygnięć organu (sądu) w tożsamych, czy też zbliżonych okolicznościach faktycznych i uwarunkowaniach prawnych. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej brakuje takiego odniesienia. Stąd też zarzut ten należało uznać za gołosłowny. Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut oznaczony lit. g). Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.