II SA/Gl 259/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr XXIX/488/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą z dnia 27 sierpnia 2008 r., Nr XXIX/488/08 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2008 r., Nr 180, poz. 3276), Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej u.s.g.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Dąbrowa Górnicza, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXIII/374/08 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 30 stycznia 2008 r., na wniosek Prezydenta Miasta, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Dąbrowy Górniczej dla terenów położonych w rejonie zbiornika Pogoria I (dalej m.p.z.p.). A. P., działając przez pełnomocnika, złożył skargę na ww. uchwałę z dnia 27 sierpnia 2008 r., Nr XXIX/488/08. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 9 ust. 1-4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wobec braku zgodności planu z obowiązującym dla danego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje nieważnością uchwały z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 3 i 64 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne ograniczenie skarżącego użytkownika wieczystego w prawach nabytych; 3) art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności) i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie władztwa planistycznego wobec nieprzeznaczenia terenu działki skarżącego pod zabudowę mieszkaniową. Zaskarżając wskazaną wyżej uchwałę w całości (na rozprawie doprecyzowując, że w części dotyczącej działki skarżącego) wniesiono o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie od Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżący A. P. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ulicy Pogoria w Dąbrowie Górniczej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1, karta mapy 7. Przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości skarżący nabył na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] nr rep. [...]. W chwili nabycia w ewidencji gruntów i budynków działka nr 1 była oznaczona symbolem "Bi" - inne tereny zabudowane. Teren działki nr 1 został oznaczony symbolami 4L i 2KP. Symbole te oznaczają, że została ona przeznaczona pod zadrzewienia, obiekty małej architektury, ścieżki piesze i rowerowe, zieleń urządzoną, sieci infrastruktury technicznej oraz parkingi, zieleń towarzyszącą, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Wykluczono zatem możliwość przeznaczenia całej tej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. W chwili nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości dla terenu tej działki nie było uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co dawało możliwość uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o zabudowę sąsiednią. Skarżący nabył przedmiotową nieruchomość będąc w przekonaniu, że będzie mógł ją zabudować. Tymczasem na skutek uchwalenia kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego została wykluczona możliwość zabudowy na terenie całej nieruchomości. Uchwała Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej Nr XXIX/488/08 jest ponadto niezgodna ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowa Górnicza" przyjętego uchwałą Nr XXIII/374/08 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 30 stycznia 2008 r., zgodnie z którą działka nr 1 w części jest przeznaczona pod zabudowę. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej, poprzez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że użytkownik wieczysty, czy właściciel pojedynczej nieruchomości, nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu całości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonym planie miejscowym teren działki znajduje się w przeważającej części na obszarze oznaczonym symbolem 4L (§ 15 zaskarżonej uchwały) o przeznaczeniu podstawowym pod zadrzewienia wraz z przeznaczeniem dopuszczalnym m. in. pod zieleń urządzoną i obiekty małej architektury. Pozostały zachodni fragment przedmiotowej działki, znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 2KP - teren parkingów (§ 19 zaskarżonej uchwały). Natomiast w Studium teren, na którym zlokalizowana jest przeważająca część działki, znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem D9ZL - tereny lasów i zadrzewień, natomiast południowo-zachodnia część działki jest przeznaczona na tereny o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej (symbol D2MW2) o przeznaczeniu podstawowym - m. in. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową, ale również pod tereny przestrzeni publicznych, w tym place i tereny zieleni urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi, a także pod zieleń osiedlową ogólnodostępną oraz zieleń towarzyszącą. Dodatkowo w punkcie dotyczącym wytycznych dla planów miejscowych zawarto zapis o dopuszczeniu utrzymania istniejących funkcji niewymienionych w przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym. Porównując wyrysy ze Studium i z zaskarżonego planu, wyraźnie widać, że teren D9ZL (studium) pokrywa się z terenem 4L (plan) również w obszarze granic działki 1. Jak wynika z wypisu ze studium na obszarze oznaczonym ZL nie jest przewidziana zabudowa mieszkaniowa. Zatem objęcie w planie całości działki, jako dopuszczonej do zabudowy, byłoby sprzeczne ze Studium. Zaskarżony plan w żaden sposób nie zmieniał dotychczasowego wykorzystania terenu - czyli lasów i zadrzewień. Plan sankcjonował dotychczasowy stan terenu, tj. zadrzewienie wokół zbiornika Pogoria I w celu uniknięcia zabudowy obrzeży zbiornika, aby zachować jego stan pierwotny. Skarżący nie złożył uwag do projektu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie wg art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Ponieważ zaskarżona uchwała została wydana przed zmianą w procedurze, mającą miejsce z dniem 1 czerwca 2017 r., należało stosować przepisy dotychczasowe. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone, jednak organ nie przychylił się do żądania. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej planem. W tym zakresie skarżący posiada legitymację skargową, w zakresie szerszym już nie. Skoro rozwiązanie przewidziane w art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), stąd nie może skarżący występować w sprawie jako reprezentant na swój sposób rozumianego interesu publicznego, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości (jak w skardze), co zostało uwzględnione na rozprawie przez pełnomocnika, który zawęził zakres skargi do konkretnej nieruchomości skarżącego. Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15). Podobne wnioski można wysuwać wobec użytkowników wieczystych nieruchomości. W zaskarżonym planie miejscowym, zgodnie z wypisem i rysunkiem dołączonym do akt sprawy, sporny teren znajduje się w przeważającej części na obszarze oznaczonym symbolem: 4L (§ 15 zaskarżonej uchwały): W świetle §15 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1L - 4L ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: zadrzewienia, 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) obiekty małej architektury, b) ścieżki piesze i rowerowe, c) dla terenu 4L - zieleń urządzona, d) dla terenów 1L i 3L - drogi wewnętrzne, e) sieci infrastruktury technicznej, 2. Dla terenów wymienionych w ust. 1, ustala się następujące zasady zagospodarowania terenu: 1) nakaz zachowania istniejącej zieleni, 2) zakaz zabudowy za wyjątkiem obiektów przeznaczenia dopuszczalnego. Z kolei obszar oznaczony symbolem 2KP to teren parkingów. W świetle § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1KP i 2KP ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: parking, 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) zieleń towarzysząca, b) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren, na którym zlokalizowana jest przeważająca część działki znajduje się – co wynika z dołączonego wyrysu z II edycji Studium i mapy z zaznaczeniem spornego terenu – na obszarze oznaczonym symbolem D9ZL - tereny lasów i zadrzewień. Z kolei południowo-zachodnia część działki jest przeznaczona na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej (MW2, symbol szczegółowy D2MW2), o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową, ale również pod tereny przestrzeni publicznych, w tym place i tereny zieleni z urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi, parkingi, a także pod zieleń osiedlową ogólnodostępną oraz zieleń towarzyszącą. Dodatkowo, w punkcie Studium dotyczącym wytycznych dla planów miejscowych, zawarto zapis o dopuszczeniu utrzymania istniejących funkcji niewymienionych w przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym. Porównując wyrysy ze Studium i z zaskarżonego m.p.z.p., widać, że w obszarze granic działki 1 k.m. 7 teren D9ZL (studium) pokrywa się z terenem 4L (plan). Jak wynika z wypisu ze Studium na obszarze oznaczonym ZL, zajmującym większość działki, nie jest przewidziana zabudowa mieszkaniowa. Zatem dopuszczenie w planie zabudowy całości działki byłoby sprzeczne ze Studium. Zaskarżony plan w żaden sposób nie zmienia dotychczasowego wykorzystania terenu, czyli zadrzewień. Plan sankcjonuje dotychczasowy stan zagospodarowania, czyli zadrzewienia w okolicy zbiornika Pogoria I, w celu uniknięcia nadmiernej zabudowy tego terenu i zniszczenia jego walorów przyrodniczych. Skarżący nie złożył uwag do projektu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem sprzeczności planu z zapisami Studium nie stwierdza się. Regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Ustalenia tego ostatniego aktu obejmują większe obszary terenu i opisują pożądane kierunki zagospodarowania przestrzennego. W szczególności zapisy Studium dotyczące terenu MW2 dotyczą większego obszaru, niż objęty symbolem szczegółowym D2MW2. Ustalenia Studium są przygotowywane dla wielu różnych obszarów i realizowane potem przez różne plany zagospodarowania przestrzennego. Stąd duża różnorodność planowanych w Studium funkcji dla obszarów MW2, które zostały przyjęte potem w konkretnym już planie miejscowym. Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale dokonano konkretyzacji postanowień Studium, które były dość szerokie i nie doszło do sprzeczności z jego ustaleniami. Projekt planu został wyłożony do wglądu i można było wnosić do niego uwagi. Wersja uchwalona została opublikowana wymaganej formie. Dodać należy, że wg art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Jeśli skarżący uważa, że do takiej sytuacji doszło, ma prawo skorzystać z ww. uprawnienia. Nadto, nie może skutecznie argumentować, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, przed uchwaleniem planu, miałby prawo zabudować nieruchomość. Po pierwsze, wydanie takiej decyzji, korzystnej dla skarżącego, wcale nie musiało mieć miejsca. Po drugie, nawet gdyby została wydana, to zastosowanie znalazłby art. 65 ust. 1 u.p.z.p., wg którego: "Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli (...) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji." Plan przesądza zatem o losach decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie. Nie ma też znaczenia oznaczenie nieruchomości symbolem "Bi" w ewidencji gruntów i budynków. Wpisy w ewidencji mają charakter wtórny wobec konkretnych zdarzeń prawnych i służą tylko celom porządkowym, informacyjnym. Możliwa jest także ich aktualizacja. Na marginesie wskazać można, że ten sam teren może mieć w planie miejscowym różne przeznaczenie - nie wyklucza tego bowiem obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2551/11). Nie doszło zatem do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 - 3 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., art. 3 i 64 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Skargę zatem należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, jako oczywiście nieuzasadnioną. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.