III SA/Lu 496/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Powiatu Chełmskiego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie powołania Komisji Rewizyjnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 21 marca 2022 r. Rada Powiatu w Chełmie podjęła na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526), dalej jako "u.s.p." uchwałę nr [...] w sprawie powołania komisji rewizyjnej. W § 1 pkt 1 uchwały postanowiono, że komisja rewizyjna składa się z czterech osób, w tym A. Z., który na mocy pkt 2 został również jej przewodniczącym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wojewoda Lubelski wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w składzie komisji rewizyjnej, powołanej zaskarżoną uchwałą, znalazł się A. Z.. Wyżej wymieniony w dniu podjęcia uchwały był Wiceprzewodniczącym Rady Powiatu w Chełmie. Wprawdzie na sesji w dniu 21 marca 2022 r. A. Z. złożył oświadczenie o rezygnacji z tej funkcji, jednak uchwała nr [...] o przyjęciu jego rezygnacji została podjęta dopiero w dniu 31 marca 2022 r. Samo złożenie oświadczenia o rezygnacji nie powoduje, że wiceprzewodniczący rady powiatu przestaje pełnić swoją funkcję. Skutek taki następuje z dniem przyjęcia stosownej uchwały przez radę powiatu lub w przypadku braku podjęcia takiej uchwały, w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji, z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała (art. 14 ust. 6 u.s.p.). Uznać zatem należy, że A. Z. od dnia 21 marca do dnia 31 marca 2022 r. nieprzerwanie pełnił funkcję Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu w Chełmie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.s.p., rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 u.s.p. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1 oraz będących członkami zarządu. W art. 14 ust. 1 u.s.p. wymieniono przewodniczącego oraz jednego lub dwóch wiceprzewodniczących rady powiatu. Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że w skład komisji rewizyjnej nie może wchodzić osoba pełniąca m.in. funkcję wiceprzewodniczącego rady powiatu. W ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 2 u.s.p. Wojewoda podkreślił, że uchylenie zaskarżonej uchwały, uchwałą Rady Powiatu w Chełmie nr [...] z dnia 31 marca 2022 r. nie czyni zbędnym wydanie wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Chełmie wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", ewentualnie o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przyznano, że zaskarżona uchwała została podjęta przedwcześnie – przed przyjęciem w drodze uchwały rezygnacji radnego A. Z. z funkcji wiceprzewodniczącego rady powiatu. Z tego powodu, na następnej sesji rady powiatu uchylono uchwałę z dnia 21 marca 2022 r. o powołaniu komisji rewizyjnej. Uchwała z dnia 21 marca 2022 r. funkcjonowała w obrocie prawnym przez 9 dni i w tym okresie nie wywołała żadnych następstw prawnych. A. Z. nie podjął czynności w ramach komisji, a sama komisja nie rozpoczęła prac. Zdaniem rady powiatu, postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone, z uwagi na wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Ponadto rada powiatu zakwestionowała twierdzenie skargi, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. W jej ocenie, zaskarżona uchwała nie wywołała skutków prawnych, bowiem nie podejmowano w oparciu o jej podstawę żadnych czynności. Obecnie zaś nie obowiązuje i nie może być stosowana do zdarzeń prawnych, które nastąpiły po uchyleniu jej postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rada Powiatu w Chełmie nr [...] z dnia 21 marca 2022 r. w sprawie powołania komisji rewizyjnej. W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem. Przepisy art. 3 § 2 p.p.s.a. poddają tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p. przewiduje, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności określonej uchwały uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (art. 79 ust. 1 zd. 2 u.s.p.). W myśl art. 81 ust. 1 u.s.p., po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku może jednak zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że okoliczności powołane przez Radę Powiatu w Chełmie nie stanowią podstawy do umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowego. Uchylenie lub zmiana zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Takie stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 (OTK 1994/2/44). Ponadto w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. K 10/93 (OTK 1994/1/7) Trybunał podkreślił, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie albo zmiana zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1783/10 i z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1554/10). W konsekwencji, na skutek uchylenia bądź zmiany treści uchwały, przepisy aktu prawa miejscowego tracą moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego, natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały (w całości, bądź w części) wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała, mimo że według rady powiatu nie wywołała żadnych skutków prawnych, to niewątpliwie mogła znajdować zastosowanie do sytuacji mających miejsce przed jej zmianą dokonaną uchwałą nr [...] r. z dnia 31 marca 2022 r. Nie istniały zatem podstawy do umorzenia postępowania sądowego, które nie było bezprzedmiotowe. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 7 ustanawia zasadę legalizmu stanowiąc, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza, że obowiązujące przepisy prawa określają zadania i kompetencje oraz tryb postępowania organów władzy publicznej; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi (por. Marek Zubik (red.), Wojciech Sokolewicz Komentarz do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i powołana tam literatura, System Informacji Prawnej LEX). Art. 16 ust. 2 u.s.p. stanowi, że w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy oraz będących członkami rządu. Przepis ten wyraźnie zatem określa skład osobowy komisji rewizyjnej rady powiatu wskazując, kto wchodzi w jej skład oraz kto i z jakich powodów nie może być jej członkiem. Rada powiatu, podejmując uchwałę o powołaniu komisji rewizyjnej, obowiązana jest przestrzegać wskazane wyżej zasady. Powołanie komisji w innym składzie osobowym, aniżeli wynikającym z art. 16 ust. 2 u.s.p. przesądza, że uchwała rady podjęta w tym przedmiocie jest wadliwa w stopniu i ze skutkiem, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. OSK 489/04). W sprawie nie jest kwestionowane, że A. Z. w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały pełnił funkcję Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu w Chełmie. Mimo, że oświadczenie o rezygnacji z pełnienia funkcji złożył przed podjęciem zaskarżonej uchwały, to rada powiatu przyjęła (podejmując stosowną uchwałę) jego rezygnację w dniu 31 marca 2022 r. Zatem skutek złożenia oświadczenia woli radnego A. Z. (zaprzestanie pełnienia funkcji wiceprzewodniczącego rady powiatu) ziścił się dopiero w dniu 31 marca 2022 r. W tym stanie rzeczy uznać należy, że podejmując uchwałę nr [...] Rada Powiatu w Chełmie naruszyła art. 16 ust. 2 u.s.p. W ocenie sądu, naruszenie to miało charakter naruszenia istotnego, co obliguje do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Oceny tej nie zmienia fakt uchylenia zaskarżonej uchwały, uchwałą z dnia 31 marca 2022 r. nr [...] Bez znaczenia są również okoliczności, że jak podnosi rada powiatu, zaskarżona uchwała nie wywołała żadnych skutków, gdyż komisja rewizyjna nie podjęła działań. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Nawet zatem ewentualna zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06). Podsumowując, wyeliminowanie uchwały organu powiatu wydanego w sferze zewnętrznej z zamiarem wywołania skutków prawnych ex tunc możliwe jest tylko w drodze stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 1805/21). Zaskarżona uchwała funkcjonowała w obrocie prawnym do dnia 31 marca 2022 r., a zatem potencjalnie, mogła wywołać skutki w sferze prawnej i faktycznej. Konieczne zatem było wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem na dzień jej podjęcia. Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez Wojewoda Lubelski w skardze, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.