II SA/Gl 805/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi H. K. i K. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz K. P. i H. K. (dalej: skarżące) odszkodowania za "odjecie prawa własności poprzez ustanowienie decyzją wywłaszczeniową tzw. służebności administracyjnej" w związku z zajęciem przez Zakłady Energetyczne Okręgu [...] - Zakład Energetyczny B. nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr 1, (obręb [...] K.), stanowiącej poprzednio własność K. K., celem budowy linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] - [...] - [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości warunkiem uzyskania odszkodowania było złożenie wniosku lub zawarcie porozumienia, to tym samym ustawa ta wymagała podjęcia przez uprawnionego działań w zakresie dochodzenia roszczenia w tym zakresie. W ocenie organu I instancji, wniosek należało uznać za bezprzedmiotowy, gdyż obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty żądanego odszkodowania. Od decyzji tej odwołanie złożyły skarżące, wskazując na błędne zakwalifikowanie ich wniosku. Nie wnosiły, jak twierdzą, o ustalenie odszkodowania za straty spowodowane wejściem na grunt, w tym straty w uprawach, co było objęte zakresem przedmiotowym normy wynikającej z art. 36 ustawy. Ich żądanie dotyczyło odszkodowania za "odjęcie prawa własności poprzez ustanowienie decyzją wywłaszczeniową tzw. służebności administracyjnej" na gruncie w związku z treścią art. 35 ust. 2 ustawy. Wojewoda Śląski decyzją z [...]. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji, podzielając generalnie jego stanowisko o zaistnieniu podstaw do umorzenia postępowania. W uzasadnieniu swoje decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości doszło w wyniku decyzji z [...] nr [...] Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami przy Prezydencie Miasta B., w oparciu o przepis art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U z 1974 r. nr 10 poz. 64. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach - prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W myśl art. 36 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U z 1974 r. nr 10 poz. 64 z późn. zm.) odszkodowanie za straty wynikłe z działań wskazanych w art. 35 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu jego wysokość ustalana była na wniosek zainteresowanej strony przez naczelnika gminy, a w miastach - przez prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach należało natomiast ustalić w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Powołany wyżej akt prawny stracił moc obowiązującą z dniem 1 sierpnia 1985r., z chwilą jego uchylenia przez art. 100 pkt 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. nr 22 poz. 99), uchylonej następnie przez art. 241 obecnie obowiązującej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z regulacjami zawartymi w aktualnie obowiązującej ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ustalane jest, co do zasady w decyzji o wywłaszczeniu. Możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu przewiduje natomiast przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy, który znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie, o ile uprawnienie nie zostało skonsumowane wcześniej, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzony został bowiem po to, aby stworzyć możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, w których przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji, a także obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. (vide wyroki WSA w Gliwicach: z 5 grudnia 2012 r. sygn. II SA/G1601/12 i z 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/G1484/14). W przedmiotowej sprawie stronami, które ewentualnie mogły zawrzeć wzajemne porozumienie w sprawie odszkodowania za straty wynikłe z działań wskazanych w art. 35 ww. ustawy z 12 marca 1958 r. był ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości – K. K., (który nabył prawo do nieruchomości na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...]. sygn. akt [...] o nabyciu spadku po K. i H. K.) oraz przedsiębiorstwo państwowe Zakład Energetyczny Okręgu [...] - Zakład Energetyczny B., na wniosek którego Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami w B. wydał decyzję z [...] nr [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] syg. akt [...] spadek po K. K. nabyli: H. K., A. K., A. K. i K. P. po 1/4 części (§ 3 umowy zniesienia współwłasności spisanej w formie aktu notarialnego z [...] Rep. A nr [...], na podstawie której całą nieruchomość nabyła na własność K. P., natomiast H. K. nabyła dożywotne i bezpłatne prawo użytkowania całej nieruchomości). Obowiązek zapłaty odszkodowania związany jest z faktem poniesienia szkody powstałej w wyniku ograniczenia prawa własności nieruchomości, którą mogła ponieść wyłącznie osoba, będąca właścicielem w dacie ograniczenia prawa własności nieruchomości (w niniejszej sprawie był to K. K.). Jak wynika z akt sprawy, decyzja z [...] nr [...] Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w B.- wydana na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64) - ograniczyła prawo własności do nieruchomości oznaczonej nr 1428/3 poprzez zezwolenie Zakładom Energetycznym Okręgu [...] - Zakładowi Energetycznemu B., na wejście w teren, w celu budowy linii energetycznej 220 kV relacji [...] - [...] - [...]. Analiza treści ww. decyzji potwierdza, że nie nastąpiło jednak pozbawienie praw do nieruchomości oznaczonej działką nr 1, w jej treści nie ma bowiem takiego wskazania. Ponadto z księgi wieczystej nr [...]jednoznacznie wynika, że jako właściciel wpisany był K. K., a wnioskodawczynie są jego następcami prawnymi. Koniecznym warunkiem uzyskania odszkodowania ze wskazanego przez wnioskodawczynie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego, tytułu tj. pozbawienia praw do nieruchomości, jest uprzednia utrata prawa. Warunek ten nie został w niniejszej sprawie spełniony, bowiem na podstawie ww. decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w B. zezwalającej na zajęcie nieruchomości nastąpiło ograniczenie prawa własności, natomiast przedmiotowa działka nie przeszła na własność żadnego podmiotu publicznoprawnego. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji, mimo lakonicznego uzasadnienia, nie naruszył ani art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone z ich praw. Nie został naruszony również art. 129 ust. 5 ww. ustawy, bowiem nie nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości. Uwzględniając całość materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w tym również treść odwołania z 22 maja 2017 r., w którym wprost wskazano, iż "wnioskodawczynie nie wnosiły o ustalenie odszkodowania za straty spowodowane wejściem na grunt, w tym straty w uprawach itp.", a żądaniem ich było ustalenie odszkodowania "za odjęcie prawa własności", stwierdzić należy, że jest on wystarczający do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Skoro nie nastąpiło w niniejszej sprawie pozbawienie praw do nieruchomości, to nie została spełniona (wskazana we wniosku przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego) przesłanka do ustalenia odszkodowania za wywłaszczony nieruchomość. Podstawą do jego przyznania jest utrata tytułu prawnego do nieruchomości, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Odszkodowanie ustalane na podstawie art. 129 ust. 5 związane jest bowiem z odjęciem prawa do nieruchomości. Stanowisko takie (w analogicznej sprawie) potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/G1 100/18. Z uwagi na brak materialnoprawnych podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wypłaty na rzecz wnioskodawczyń odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, organ I instancji słusznie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W skardze z 21 sierpnia 2018 r., sporządzonej prze profesjonalnego pełnomocnika, Zaskarżanej decyzji zarzucam naruszenie: 1/ art. 129 ust 5 pkt 3 oraz art. 128 ust. 4 u.g.n., poprzez bezpodstawne uznanie, że właścicielom, którym ograniczono prawa własności w drodze tzw. małego wywłaszczenia (trwałego ograniczenia prawa własności w związku z przyznaniem przedsiębiorstwu przesyłowemu niewygasających praw do korzystania z gruntu w zakresie eksploatacji wybudowanej linii energetycznej) nie przysługuje prawo do odszkodowania; 2/ art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odmówienie właścicielom prawa do odszkodowania pomimo dokonanego wywłaszczenia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jak wynika z uzasadnienia skargi, którego zasadniczą część zajmują przytoczone dosłownie fragmenty uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych, zdaniem pełnomocnika organ odwoławczy błędnie przyjął, iż roszczenie odszkodowawcze nie przysługuje w tej sprawie ze względu na dokonanie wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu prawa własności. Przytoczne orzecznictwo ma służyć uzasadnieniu stanowiska skarżących, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie mogły ubiegać się o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności, jakie nastąpiło na podstawie art. 36 ustawy z 1958 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu swoje decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie z innych jednak przyczyn, aniżeli wskazane przez organy orzekające w sprawie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, przesłanką umorzenia postępowania odszkodowawczego był fakt niepodjęcia przez uprawnionych działań określonych w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zmierzających do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności. Z kolei organ odwoławczy bezprzedmiotowość postępowania odszkodowawczego upatruje w tym, że nie doszło do pozbawienia prawa własności nieruchomości, a tym samym do wywłaszczenia, co wyklucza możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. Zanim przyczyny oddalenia skargi zostaną wskazane, trzeba wyjaśnić, iż zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. stanowi, iż starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, w przypadkach kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r., I OSK 1502/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Natomiast termin "pozbawienie praw do nieruchomości" oznacza każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w ustawie o gospodarce nieruchomościami zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości. Odszkodowanie, jak stanowi art. 128 ust. 4 u.g.n., przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (zob. wyroki NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 710/08, z dnia 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13, z dnia 16 kwietnia 2015 r. I OSK 2035/13, wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15, z dnia 27 lutego 2018 r., I OSK 908/16, CBOSA). Można zatem obecnie dochodzić odszkodowania w przypadku ograniczenia prawa własności nieruchomości dokonanego na podstawie art. 35 cyt. wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. , zawierającego analogiczne rozwiązanie, jak przewidziane w obecne ustawie w art. 124 u.g.n. Z roszczeniem odszkodowawczym, co nie budzi wątpliwości, może wystąpić jedynie podmiot legitymowany, a więc taki, który dysponuje interesem prawnym. W ocenie Sądu, obecne skarżące, na wniosek których postępowanie odszkodowawcze zostało zawiązane, nie są legitymowane do inicjowania takiego postępowania, jak i do udziału w nim jako strony, nie dysponują bowiem w tej sprawie interesem prawnym. K. K., właściciel działki nr 1 w dacie wydania decyzji ograniczającej jego uprawnienia do nieruchomości ([...]), z którą to działką roszczenia odszkodowawcze są związane, nie żyje. Wobec tego legitymowanym w zakresie dochodzenia roszczeń może być jedynie osoba (osoby), które uzyskały prawo do tego w ramach następstwa prawnego. Chodzi przy tym o następstwo pod tytułem ogólnym, bo tylko w wyniku takiej sukcesji określony podmiot wchodzi w ogół praw i obowiązków majątkowych sukcesora, w tym również roszczeń o charakterze majątkowym. K. P., obecna właścicielka działki nr 1, uzyskała tytuł prawny do niej w wyniku umowy zniesienia współwłasności z [...] Wcześniej współwłasność działki w wysokości po ¼ udziałów przysługiwała H. K., A. K., A. K. i H. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] o stwierdzeniu nabyciu spadku po K. K. Zgodnie z § 6 ab initio umowy notarialnej zniesienia współwłasności z [...], H. K. , A. K., A. K. i K. P. dokonali zniesienia współwłasności i przekazali całą działkę na własność K. P. Nie mamy tutaj do czynienia z następstwem pod tytułem ogólnym po K. K., a tym samym nie jest ona legitymowana w rzeczonej sprawie. Natomiast H. K., jak wynika z § 6 tej umowy, nabyła prawo dożywotniego i bezpłatnego użytkowania całej nieruchomości (obejmujące w szczególności budynek położony w B. przy ul. [...]). Wobec tego obecnie wywodzi swoje prawo do nieruchomości nie z tytułu spadkobrania (następstwa ogólnego), ale z prawa jej użytkowania. Nie można zatem i w jej przypadku przyjąć, że dysponuje ona roszczeniem odszkodowawczym wynikającym z faktu ograniczenia prawa własności dokonanego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 129 ust. 5 pkt. 3 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. Sąd podziela stanowisko wyrażone w skardze, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie może znaleźć zastosowanie art. 129 ust 5 pkt 3 oraz art. 128 ust. 4 u.g.n. Właścicielom, którym trwale ograniczono prawa własności w związku z przyznaniem przedsiębiorstwu przesyłowemu niewygasających praw do korzystania z gruntu w zakresie eksploatacji wybudowanej linii energetycznej przysługuje prawo do odszkodowania na wskazanej podstawie prawnej. Warunkiem wydania decyzji merytorycznej w takiej sprawie jest jednak aktualne dysponowanie roszczeniem odszkodowawczym, co z kolei daje legitymację do inicjowania postępowania i uczestniczenia w nim jako strona. Natomiast nietrafny jest drugi z zarzutów, dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP ze względu na odmówienie wnioskodawcom prawa do odszkodowania pomimo dokonanego wywłaszczenia. Organy orzekające w sprawie nie odmówiły prawa do odszkodowania, uznały jedynie że prowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie jest niedopuszczalne, co prawda z błędnie wskazanych przyczyn, jednakże jak wykazano wyżej zaistniała w tej sprawie inna przyczyna uniemożliwiająca prowadzenie postępowania i merytoryczne jego zakończenie. Z przytoczonych powyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała ani prawa materialnego ani w istotny sposób przepisów postępowania (art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną należało oddalić.