II OSK 1275/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1612/22 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr SKO.UL/41.7/308/2022/11719/AMak w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1612/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "spółka", "inwestor") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium", "SKO", "skarżący kasacyjnie") z 23 sierpnia 2022 r., nr SKO.UL/41.7/308/2022/11719/AMak w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – uchylił decyzje organów obu instancji oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 29 marca 2022 r. spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. Wolnostojąca elektrownia fotowoltaiczna "[...]" o mocy 5 MW wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...] oraz [...], obręb [...], gmina [...]. Wezwaniem z 27 kwietnia 2022 r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia wniosku; dokumenty wpłynęły 18 maja 2022 r. Następnie, pismem z 25 maja 2022 r. poinformowano spółkę o treści art. 10 ust. 2a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej: "u.p.z.p." oraz zaznaczono, że w obecnej formie wniosek nie spełnia wymogów umożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W odpowiedzi z 7 czerwca 2022 r. spółka podtrzymała złożony wniosek. Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), decyzją z 28 czerwca 2022 r. nr 49/2022 - umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium z przepisów u.p.z.p. nie wynika możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji i dla elektrowni fotowoltaicznej o każdej mocy. Zdaniem SKO językowa wykładnia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW lub o mocy przekraczającej 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytkach. Wartości te są wartościami granicznymi, poniżej których kompetencja gminy w ramach studium i planu miejscowego zostaje wyłączona. W takiej sytuacji to inwestor proponuje miejsce lokalizacji takiej inwestycji, zaś organ wykonawczy gminy jest uprawniony do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie Kolegium w przypadku, gdy inwestor planuje realizację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (względnie 1000 kW) tereny pod taką inwestycję "wskazuje" gmina w studium, a następnie w planie miejscowym. Kolegium dalej podkreśliło, że realizacja na znacznej powierzchni instalacji fotowoltaicznej ma wpływ na ład przestrzenny. W kwestii umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", podniesiono, że spółka podtrzymała żądanie wniosku w pierwotnej wersji, zatem nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego z uwagi na konieczność lokalizowania tego rodzaju inwestycji wyłącznie w planie miejscowym. WSA w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem z 2 lutego 2023 r. uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zaznaczono, że kwestią sporną jest ocena czy inwestycja polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej o planowanej mocy 5 MW powinna być przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz czy brak takiego wyznaczenia w studium oznacza możliwość umorzenia postępowanie w sprawie. Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych wyjaśniono, że zapisy studium nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego, ponieważ jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Zatem do chwili, w której ustalenia studium zostaną wdrożone do planu miejscowego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Dalej podniesiono, że dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne niż zapisy studium. Zdaniem Sądu wojewódzkiego brak rozmieszczenia w studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Wskazano, że w realiach sprawy oznacza to, że organ pierwszej instancji nie mógł umorzyć postępowania w sprawie z uwagi na brak w studium w tym miejscu przedmiotowej inwestycji o mocy 5 MW. Zatem, organ powinien prowadzić postępowanie i wydać decyzję merytoryczną w oparciu o art. 61 u.p.z.p. Na zakończenie podniesiono, że zarzuty skargi dotyczą przede wszystkim kwestii merytorycznych związanych z wykładnią przepisów art. 61 u.p.z.p. i relacji tej regulacji m.in. z ustawą z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.), dalej: "u.o.z.e." - Sąd I instancji uznał, że z uwagi na treść zaskarżonej decyzji tj. umorzenie postępowania, szczegółowa ich ocena nie jest uzasadniona i nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." zarzucono: I. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1.: naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że możliwe jest wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty każdą sprawę z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie jest zasadne umorzenie postępowania administracyjnego podczas gdy zlokalizowanie wnioskowanej inwestycji możliwe jest wyłącznie w oparciu o przepisy prawa miejscowego. II. Zaskarżenie wyroku odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1. uzasadnia zaskarżenie wyroku również odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2. dotyczącego kosztów postępowania. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Jednocześnie Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Sąd wojewódzki dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w zgodzie z regułami postępowania, w tym w szczególności art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i diagnozując naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylił obydwie zaskarżone decyzje. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy administracji przyjęły art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. VIII, WKP 2020 r. i cytowana tam literatura). Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (vide np. wyrok NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2860/19, z 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13). Zasadnie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że sprawa z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z przyczyn wskazanych przez organy nie jest bezprzedmiotowa, bowiem nie występuje wskazywana przeszkoda do prowadzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to obowiązek prowadzenia tego postępowania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Kluczowa jest bowiem w zakresie ukonstytuowania sprawy administracyjnej prawidłowa wykładnia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Te z kolei, zgodnie z właściwą im definicją ustawową, stanowią "instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego". Wedle art. 2 pkt 22 u.o.z.e. za odnawialne źródło energii uznaje się odnawialne niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Oznacza to, że zakresem treściowym planowana inwestycja wykorzystująca promieniowanie słoneczne, mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii. Z kolei art. 10 ust. 2a u.p.z.p. stanowi, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Natomiast przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a) u.p.z.p. przewiduje elementy fakultatywne planu i jest nim m.in. granica terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych. Z powyższych regulacji organ wywodzi, że ze względu na moc planowanej instalacji fotowoltaicznej nie jest możliwe prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdyż inwestycja taka może być lokowana wyłącznie na podstawie studium, a dalej w oparciu o plan miejscowy. Warunki zabudowy dotyczą tylko instalacji o mocy nie większej niż 500 kW lub 1000 kW na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i na nieużytkach. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest prawidłowe. Wykładnia systemowa art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odwołująca się do innych przepisów u.p.z.p., regulujących odmienny proces zagospodarowania terenu, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie jest prawidłowa i pozbawia stronę prawa do słusznego dochodzenia jej uprawnień. Wprawdzie przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i dalej planu miejscowego, błędne byłoby uznanie ich powiązania w kontekście wykładni systemowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa przewiduje zatem dualizm procedur umożliwiających lokalizowanie zabudowy, nadając priorytet planom miejscowym, jednocześnie wykluczając wzajemnie te tryby. Dopiero bowiem w razie braku planu, możliwe jest wszczęcie procedury lokalizacji w drodze warunków zabudowy/lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na charakter priorytetowy planu wskazuje także art. 65 ust. 1 u.p.z.p. przewidujący, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Rozróżnienie tych trybów wynika także z faktu, że treść decyzji jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium nie wiążą, w przeciwieństwie do planu, organu wydającego decyzję administracyjną, co słusznie podkreślił Sąd wojewódzki. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Taka konkluzja wyraźnie wynika z przywołanego art. 65 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji ze względu na zupełnie inne wymogi i charakter planu miejscowego, będącego następstwem studium oraz decyzji o warunkach zabudowy - odwołanie się przy rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. - nie można uznać za właściwy kierunek metody wykładni prawa. Przyjęty tym samym tok rozumowania słusznie został zakwestionowany w zaskarżonym wyroku. Oznacza to dopuszczalność prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy niezależnie od mocy tej instalacji, co oznacza, że występuje tutaj sprawa administracyjna, która powinna zakończyć się decyzją administracyjną nie o charakterze procesowym, lecz rozstrzygającym co do istoty. Na gruncie zagadnienia lokalizacji farmy fotowoltaicznej w drodze decyzji o warunkach zabudowy ukształtowało się jednolite orzecznictwo, wedle którego lokalizacja takiej instalacji, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej (wyroki NSA z: 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 wraz z glosą I. Zachariasz, ST 2023, nr 3, s. 89-94., z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2619/22, z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22, z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22 i z 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 911/22). W tym wypadku oznacza to, że właściwą formą prawną procesu inwestycyjnego będzie decyzja o warunkach zabudowy bowiem moc instalacji nie ma żadnego znaczenia (vide wyroki NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, z 28 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2654/22). Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.