II OSK 2356/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 590/22 w sprawie ze skargi B.K. na postawienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2022 r., nr 685/2022 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robot budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 2 lutego 2023 r., II SA/Wr 590/22 oddalił skargę B.K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z 1 lipca 2020 r., nr 685/2022, którym wskazany organ po rozpatrzeniu zażalenia B.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 23 maja 2022 r., nr 47 nakazujące skarżącemu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. B.K. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postanowienie organu II instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. było wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w jego sentencji nie umorzono postępowania ze względu na wystąpienie przesłanki art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnionym było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że w sprawie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., które ze względu na bezprzedmiotowość postępowania powinno na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 § 1 k.p.a. zostać umorzone. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organu II instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie przyznanie od Skarbu Państwa wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, iż koszty udzielonej pomocy prawnej z urzędu nie zostały dotychczas opłacone przez stronę ani osoby trzecie w całości ani w części. Skarżący kasacyjnie równocześnie oświadczył, zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Kontrolą Sądu I instancji zostało objęte postanowienie DWINB z 1 lipca 2020 r. uchylające na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienie PINB i przekazujące temu organowi do ponownego rozpatrzenia sprawę budowy budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w K. Przesłanką stwierdzenia wadliwości poddanego kontroli instancyjnej postanowienia było stwierdzenie przez organ zażaleniowy, że jakkolwiek ww. obiekt budowlany, jako objęty obowiązkiem zgłoszenia, został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, tym niemniej nakaz wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, któremu towarzyszyło pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu, został skierowany nie do właściciela nieruchomości i zarazem inwestora zrealizowanych robót budowlanych (T.K.), ale do osoby, która pozostawała w toku postępowania jego pełnomocnikiem (B.K.). Wadliwość ta nakazywała organowi zażaleniowemu posłużyć się kompetencją do podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia kasacyjnego, którego wydanie pozwalać będzie na skierowanie przez PINB nakazu do właściwego adresata. To stanowisko w całości podzielił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oddalającym skargę skarżącego i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie cechuje się ono wadliwością, albowiem ocena prawna Sądu nie uchybia przepisom powołanym w podstawach wniesionej skargi kasacyjnej. Jej podstawy wskazują, że skarżący zarzuca Sądowi I instancji niezastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Posłużenie się przez Sąd orzeczeniem stwierdzającym nieważność zaskarżonego aktu miałoby wynikać z wydania przez DWINB postanowienia z 1 lipca 2020 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.). Tenże wniosek skarżący wiąże z kolei z wystąpieniem w sprawie sytuacji zobowiązującej organ zażaleniowy do uchylenia postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania prowadzonego przed nim z uwagi na wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., niemniej wniosek ten obarczony jest błędem, albowiem, wbrew odmiennym twierdzeniom strony, DWINB nie miał podstaw, by zastosować w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 144 k.p.a. Wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Powyższy przepis znajduje zatem zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., II OSK 2105/22; wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., II OSK 1905/22; wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 2896/21). W piśmiennictwie, uwzględniając odpowiednie stosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do postanowień, przypadek ten odnosi się m.in. do skierowania postanowienia do zastępcy procesowego strony postępowania a nie jej samej, tj. ukształtowania sytuacji procesowej przedstawiciela ustawowego bądź pełnomocnika (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 20211, s. 572). Sytuację, która wystąpiła w związku z uczynieniem adresatem postanowienia PINB z 23 maja 2022 r. B.K. a nie T.K., któremu jako inwestorowi zrealizowanych robót budowlanych przysługiwał status strony postępowania, powinno się postrzegać jako wchodzącą w zakres dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. DWINB, dostrzegając ją, nie mógł jednakże w toku postępowania zażaleniowego posłużyć się sankcją nieważności, nie miał również podstaw, by traktować postępowanie toczące się w sprawie, jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. O ile zgodzić się należy z ogólnym poglądem, że ograniczeniem podmiotowym dopuszczalności postępowania administracyjnego jest istnienie strony, której uprawnienia prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy autorytatywna konkretyzacja normy materialnego prawa administracyjnego, o tyle w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że popełniony przez PINB błąd ograniczał się wyłącznie do wadliwego określenia adresata postanowienia wstrzymującego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. budowę budynku gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia. Czynności podejmowane w sprawie, które poprzedzały wydanie tego aktu, były prowadzone z udziałem T.K., który jako strona postępowania aktywnie w tym postępowaniu uczestniczył, wobec czego nie można tego postępowania kwalifikować jako prowadzonego z udziałem podmiotu, który nie powinien w nim występować, nadając temu postępowaniu w konsekwencji cechę bezprzedmiotowego. Nie może budzić wątpliwości, że przesłanka podmiotowa dopuszczalności postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie istniała, co DWINB miał obowiązek uwzględnić, jeżeli ciąg czynności procesowych, które zostały przez PINB podjęte na zasadzie oficjalności wobec ujawnienia popełnionej przez T.K. samowoli budowlanej, nakierowany był poprawnie na określenie jego sytuacji prawnej, a nie sytuacji prawnej skarżącego pozostającego wyłącznie pełnomocnikiem strony. Sąd I instancji miał tym samym podstawę, by przyjąć, że korekta postanowienia z 23 maja 2022 r., sprowadzająca się do jego uchylenia przez organ zażaleniowy i przekazania rozstrzygniętej nim sprawy do ponownego rozpatrzenia PINB, była rozstrzygnięciem prawidłowym, mieszczącym się w zakresie zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Powyższe nakazywało wynik kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oprzeć na normie art. 151 p.p.s.a. a nie powołanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów - art. 145 § 1 pkt 2 albo art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, albowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.