I OSK 1895/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2371/22 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 18 października 2021 r. nr DLI-VI.7615.364.2020.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2371/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na skutek skargi A.S. uchylił - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 18 października 2021 r. nr DLI-VI.7615.364.2020.MC wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 17 lipca 2020 r. nr GN-II.7570.7.351.2017.DT ustalającą odszkodowania w wysokości 287.662,20 zł na rzecz A.S. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działki: [...]o pow. [...], nr [...]o pow. [...], nr [...]o pow. [...]i nr [...]o pow. [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rozwoju i Technologii zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: -) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy błędnie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego przy wydawaniu decyzji, uznając prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności, -) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) - poprzez uznanie, iż operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu, w oparciu o który możliwe było ustalenie odszkodowania, gdyż nie spełniał wymagań określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi - ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący wnosił także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania – A.S. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) oraz istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Mając zaś na uwadze treść w/w zarzutów, skład orzekający uznał, że ponieważ rozstrzygający charakter miała w niniejszej sprawie ocena zasadności zarzutów prawnomaterialnych (ich ocena przekładała się następnie na ocenę zarzutów procesowych) fakt ten uzasadniał odniesienie się w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że skarga wniesiona przez A.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 18 października 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 17 lipca 2020 r. o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 287.662,20 zł z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...], była zasadna choć z innych względów niż wskazano to w skardze. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy: art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 12 ust. 4f, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 1e, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, ze zm. – dalej: "specustawa drogowa") oraz przepisy m. in. art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 1990 - dalej u.g.n.). Stosownie zaś do dyspozycji przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, a którą - zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. - stanowi operat szacunkowy. Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że operat, będący podstawą wydanych w niej decyzji, został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – T.J. w dniu [...] października 2019 r., a która w dniu [...] sierpnia 2021 r. sporządziła dokument, mający stanowić klauzulę potwierdzającą dalszą aktualność tego operatu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w/w operat nie mógł być jednak traktowany jako operat posiadający - w dacie orzekania - ową klauzulę potwierdzającą jego dalszą aktualność, gdyż tego rodzaju klauzula nie została w nim umieszczona. Ponadto z treści tego operatu nie wynikało również, aby została do niego dołączona analiza potwierdzająca, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. W aktach sprawy – jak ustalił Sąd I instancji – znajdowało się jedynie odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy będący podstawą rozstrzygnięcia, opatrzone datą 4 sierpnia 2021 r. i zatytułowane: "Klauzula o aktualności Operatu Szacunkowego z dnia [...] października 2019 r. nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki gruntu nr ewid. [...], [...], [...], [...]". W treści tego pisma wskazano zaś, że rzeczoznawca majątkowy jedynie potwierdziła aktualność ww. Operatu Szacunkowego, poprzez stwierdzenie, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Z tym stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgodził się Minister Rozwoju i Technologii, który w skardze kasacyjnej, formułując zarzut kasacyjny oparty na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 poz. 344), twierdził, iż Sąd Wojewódzki naruszył w/w przepis. Zdaniem strony skarżącej, wprawdzie w niniejszej sprawie istotnie stosowna klauzula nie została umieszczona w samym operacie szacunkowym (jako jego integralna treść), niemniej jednak – w ocenie skarżącego - przepisy nie precyzowały sposobu dokumentowania analizy dokonanej przez rzeczoznawcę w procesie potwierdzania aktualności operatu szacunkowego ani formy, w jakiej klauzula aktualizacyjna powinna zostać umieszczona w operacie szacunkowym. W tym zakresie skarżący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 2379/20, publ. Legalis 2579354), w którym skład orzekający przyjął, że przepis art. 154 u.g.n. nie określa wprost jaką formę powinna przybrać klauzula aktualizująca operat szacunkowy. Poza tym – jak kontynuował Minister - w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono również, że (cyt.): "analiza rynku nieruchomości nie może stanowić obszernego opracowania, a jedynie wskazywać jakie trendy są na rynku i czy uzasadniają one aktualność oszacowanej wartości nieruchomości." W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że: po pierwsze, podstawę do orzekania w analizowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.) a nie w wersji podanej w skardze kasacyjnej to jest opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2023r. poz. 344), po drugie zaś, pogląd merytoryczny, wyrażony w w/w skardze, nie był uzasadniony. Wprawdzie bowiem w dawniejszym okresie czasu sposób aktualizowania przez rzeczoznawców majątkowych sporządzonych przez nich operatów szacunkowych, był w różny sposób przez orzecznictwo ujmowany, tym niemniej od szeregu już lat powyższa kwestia jest przyjmowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednolity. W orzecznictwie tym (vide np. wyroki z dnia: 7 września 2021 r. I OSK 5/19, 25 sierpnia 2022 r. I OSK 1821/19, I OSK 1823/19, I OSK 1827/19, I OSK 1829/19, I OSK 1830/19, I OSK 1831/19, I OSK 1833/19,. I OSK 1834/19, 23 stycznia 2023 r. I OSK 2635/19, 25 sierpnia 2022 r. I OSK 1828/19, 20 czerwca 2024 r. I OSK 169/23, 3 lipca 2024 r. I OSK 286/23, 12 lipca 2024 r. I OSK 290/23, 12 września 2024 r. I OSK 805/23, 21 listopada 2024 r. I OSK 996/23) zwraca bowiem przede wszystkim uwagę na fakt, że sposób dokonywania aktualizacji operatu szacunkowego jest określony w akcie prawnym rangi ustawy, gdyż - zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. - operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po myśli przy tym art. 156 ust. 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Z powyższego wynika więc, że powyższe regulacje prawne w sposób ściśle określony normują kwestię sposobu aktualizacji operatu szacunkowego. Uzasadnieniem zaś dla tego rodzaju unormowania jest waga dowodu, jaką ustawodawca przywiązuje dla wyceny wartości danej nieruchomości czy innych praw z nią związanych w różnego rodzaju postępowaniach. Sformalizowanie formy danego środka dowodowego nie może być przy tym traktowane jako nadmierny formalizm proceduralny (jak sugerowano to w uzasadnieniu zdania odrębnego) czy jako naruszenie swobodnej oceny dowodów przez organ (jak podnoszono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Ustawodawca ma bowiem prawo do określenia formy danego dowodu, jeśli taki zabieg uzna za pożądany. Forma ta ma bowiem na celu gwarantować właściwy stopień staranności i pewności takiego dowodu. W związku z tym, wprawdzie w przepisie § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555) przewidziano, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego, oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy (tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami), ale skoro w/w przepis był przepisem zawartym w akcie wykonawczym, to – ze względu na konstytucyjną hierarchię aktów prawnych - nie mógł być on traktowany jako konkurencyjny w stosunku do unormowania ustawowego, zawartego w art. 156 u.g.n. Jego treść zaś pozostawała w istotnej sprzeczności z treścią wspomnianego wyżej przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego powodu zarzut kasacyjny oparty na obrazie prawa materialnego w postaci art. 156 ust. 4 u.g.n. nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Powyższe w ewidentny sposób przekładało się zaś na ocenę zarzutów procesowych. Skoro bowiem nie można było przyjąć, że w tym przypadku operat szacunkowy, w oparciu o który zostały wydane decyzje odszkodowawcze, był – pod względem prawnym – nadal aktualny, to należało uznać, że słusznie Sąd Wojewódzki przyjął, iż w rozpatrywanej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję po upływie 24 miesięcy od daty sporządzenia operatu, Minister błędnie dokonał oceny dopuszczalności jego wykorzystania. Ponadto, wprawdzie oczywiście analiza zmiany uwarunkowań prawnych lub istotnej zmiany czynników, o czym mowa w art. 154 u.g.n. nie powinna - pod względem obszerności – stanowić niejako nowego operatu, tym niemniej konieczne było w tym przypadku dokonanie pewnej charakterystyki czynników określonych w art. 156 u.g.n. a czego zabrakło w niniejszym przypadku. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.