I OSK 996/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1577/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 27 stycznia 2022 r., nr DLI-VII.7616.30.2020.ASw w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1577/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), na skutek skargi Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: skarżący), uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 27 stycznia 2022 r., nr DLI-VII.7616.30.2020.ASw (dalej: zaskarżona decyzja), utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 3039/2020 z 16 września 2020 r., którą ustalono odszkodowanie w wysokości 87.485 zł na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie (dalej: Spółdzielnia Mieszkaniowa) z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie, w dzielnicy [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej pod budowę II linii metra w Warszawie (pkt 1) oraz powiększono to odszkodowanie o kwotę 4.374,25 zł, tj. o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania w terminie wskazanym w art. 9y ust. 3e ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: ugn), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy błędnie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego przy wydawaniu decyzji, uznając prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności. W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: ppsa) w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez przyjęcie, iż operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu, w oparciu o który możliwe było ustalenie odszkodowania, gdyż nie spełniał wymagań określnych w art. 156 ust. 4 ugn. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi, ewentualnie za uchyleniem tego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W piśmie z 10 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Kwestia sporna sprowadza się w niniejszej sprawie do prawidłowości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego 15 kwietnia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. J., stanowiącego podstawę do ustalenia przez organ odwoławczy wysokości odszkodowania należnego Spółdzielni Mieszkaniowej na podstawie art. 9x ust. 4 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1043; dalej: utk) z tytułu wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie ustala się według zasad określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 9y oraz art. 9z. Stosownie do art. 9y ust. 3 utk, wysokość odszkodowania ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wykorzystanie operatu szacunkowego należy rozumieć, jako przyjęcie go za podstawę do wiążącego ustalenia stosownej należności – w rozpatrywanej sprawie do wiążącego ustalenia wysokości odszkodowania, co nastąpiło w decyzji organu odwoławczego z 27 stycznia 2022 r. Natomiast operat szacunkowy przyjęty za podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania w tej decyzji został sporządzony 15 kwietnia 2020 r. Organ II instancji wykorzystał zatem do wydania swojej decyzji operat szacunkowy po upływie ponad 21 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z art. 156 ust. 4 ugn wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W art. 156 ust. 4 ugn ustawodawca unormował zatem warunki dopuszczalności uznania aktualności operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Charakter operatu szacunkowego, jako opinii o wartości nieruchomości normatywnie wiążącej przy ustalaniu wysokości różnych należności, determinuje konieczność bezwzględnego przestrzegania art. 156 ust. 4 ugn dla uzyskania skutków, które z tego przepisu wynikają. W znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym sporządzonym 15 kwietnia 2020 r. nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z treści tego operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona – zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 156 ust. 4 ugn - analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy. Także skarżący kasacyjnie przyznał, że stosowna klauzula o potwierdzeniu aktualności wskazanego operatu szacunkowego nie została umieszczona w tym operacie jako jego integralna część. W aktach sprawy znajduje się tylko odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy 15 kwietnia 2020 r., opatrzone datą 14 maja 2021 r. i zatytułowane: "Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 20 kwietnia 2020 roku. DLI-VII.7616.30.2020.ASw". Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał błędnie następujący tytuł tego pisma: "Klauzula dotycząca operatu szacunkowego". Należy także odnotować nieścisłość między wskazaną w tytule ww. pisma datą sporządzenia operatu szacunkowego (20 kwietnia 2020 r.), a faktyczną datą sporządzenia tego operatu (15 kwietnia 2020 r.). W treści pisma z 14 maja 2021 r. zawarto następujące stwierdzenie: "Po analizie czynników i uwarunkowań prawnych stwierdzono, że: - stan prawny nieruchomości, według stanu na dzień 12.01.2018 r., nie uległ zmianie, - sposób zagospodarowania nieruchomości na dzień 12.01.2018 r., nie uległ zmianie, - analizowany rynek lokalny nie uległ zmianie i odzwierciedla stan rynku z dnia, na który została określona wartość przedmiotowej nieruchomości t.j. 15.04.2020 roku." oraz wskazano, że: "Potwierdzenie aktualności wykonał: mgr inż. M. J.". Wbrew temu, co stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie użyto natomiast w tym piśmie sformułowania: "Potwierdza się aktualność, opracowanego operatu szacunkowego". Do pisma załączona została "Analiza rynku nieruchomości" w zakresie zmiany cen. Wskazane pismo z 14 maja 2021 r. nie spełnia ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 15 kwietnia 2020 r. w sposób określony w art. 156 ust. 4 ugn, skoro stosowna klauzula nie została umieszczona w operacie szacunkowym, jako jego integralna treść, co jest wymagane dla dopuszczalności wykorzystania tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Jakkolwiek operat szacunkowy w terminie jego ważności, wynoszącym do 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, stanowi prawnie określony dowód wartości nieruchomości, to może stanowić taki dowód również po upływie ww. okresu, jeżeli będzie zawierał w swojej treści klauzulę określoną w art. 156 ust. 4 ugn, tj. gdy klauzula ta zostanie umieszczona w tym operacie i jednocześnie zostanie do tego operatu dołączona analiza, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy. Ustawowa dyspozycja umieszczenia omawianej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenia do niego powołanej analizy wskazuje bowiem, że zarówno umieszczenie tej klauzuli, jak i dołączenie do operatu analizy powinno wynikać z treści operatu, skoro po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia wykorzystanie tego operatu jest uwarunkowane wynikaniem z jego treści spełnienia warunków określonych w art. 156 ust. 4 ugn. Wprawdzie według powołanego przez skarżącego kasacyjnie § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 poz. 555; dalej: rozporządzenie) – który to akt obowiązywał w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy (tj. 27 stycznia 2022 r.), a w którym to dniu organ wiążąco wykorzystał operat szacunkowy z 15 kwietnia 2020 r. - potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu. Treść § 58 ust. 1 rozporządzenia była jednak odmienna od treści art. 156 ust. 4 ugn. Według bowiem tego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami klauzulę o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego należało umieścić w tym operacie i dołączyć do tego operatu analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast według § 58 ust. 1 rozporządzenia, klauzulę o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego należało jedynie dołączyć do tego operatu. Wskazany przepis rozporządzenia w ogóle nie normował natomiast warunku dołączania do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia tego operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określenie warunku i sposobu dołączania danej analizy do operatu szacunkowego pozostawało więc wyłączną domeną art. 156 ust. 4 ugn. Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego było aktem wykonawczym do ustawy o gospodarce nieruchomościami – wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 tej ustawy, dlatego jako akt prawny niższego rzędu nie mogło modyfikować art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - stanowiącej akt prawny wyższego rzędu - bez zawartej w tej ustawie wyraźnej podstawy prawnej do takiej modyfikacji. Konstytucyjna hierarchiczność źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje w wypadku odmiennej treści przepisów aktu wyższego rzędu (ustawy) i aktu niższego rzędu (rozporządzenia), stosować w pierwszej kolejności przepis zawarty w akcie wyższego rzędu (lex superior derogat legi inferiori). Wykonawczy charakter przepisu rozporządzenia wobec ustawy nie może bowiem odmiennie normować kwestii uregulowanych w ustawie. Powyżej przestawione stanowisko w zakresie wykładni art. 156 ust. 4 ugn prezentowane jest w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. uzasadnienia wyroków: z 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 5/19; z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt: I OSK 1821/19, I OSK 1823/19, I OSK 1827/19, I OSK 1828/19, I OSK 1829/19, I OSK 1830/19, I OSK 1831/19, I OSK 1832/19, I OSK 1833/19, I OSK 1834/19; z 23 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2635/19; z 20 czerwca 20204 r., sygn. akt I OSK 169/23). W rezultacie Sąd I instancji prawidłowo zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, co do możliwości wykorzystania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji - jako wiążącego dowodu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania - operatu szacunkowego sporządzonego 15 kwietnia 2020 r., skoro aktualność tego operatu nie została prawidłowo potwierdzona, zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 156 ust. 4 ugn. Tym samym zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.