III OSK 828/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1155/22 o odrzuceniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2020 r. nr XXXVI/641/VIII/2020 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Poznania uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 3 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Po 1155/22, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2020 r., nr XXXVI/641/VIII/2020, w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Poznania uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej – w punkcie 1 odrzucił skargę; w punkcie 2 zwrócił skarżącej kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że z urzędu jest mu wiadome, że powyższą uchwałę uprzednio zaskarżył inny skarżący, a prawomocnym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1505/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił jego skargę. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednakże, stosownie do art. 101 ust. 2 u.s.g., przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu meriti, ponowna skarga na tę samą uchwałę jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki orzekł, jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a." i art. 101 ust. 2 u.s.g. W pkt 2 sentencji orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu. Zaskarżając je w całości Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła: a) istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj.: - art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. w zw. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne odrzucenie skargi na uchwałę Rady Miasta Poznania, pomimo zarzutów dotyczących uchybień zaistniałych w trakcie podejmowania uchwały, a tym samym zaniechanie kontroli działalności administracji publicznej oraz akceptowanie naruszeń przepisów regulujących legalność aktów podejmowanych przez organ stanowiący gminy, pomimo rzeczywistego braku takiej kontroli w sprawie uprzednio zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę innego skarżącego, kiedy uzasadnione było wydane rozstrzygnięcia w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a.; b) naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 100 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż przepis ten wyłącza możliwość wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy, kiedy uprzednio została prawomocnie rozstrzygnięta skarga innego skarżącego na ten akt, mimo iż w rzeczywistości kontrola sądowa uprzednio nie obejmowała legalności takiego aktu, w szczególności prawidłowości podejmowania uchwały (trybu) przez organ stanowiący. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: - uchylenie - na podstawie art. 185 P.p.s.a. - zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie - na podstawie art. 203 P.p.s.a. - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Ponadto, zgodnie z art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa wskazała m.in., że w uprzednio zapadłym wyroku ze skargi na przedmiotową uchwałę Sąd Wojewódzki nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonego aktu, gdyż nie zweryfikował prawidłowości trybu podejmowania tejże uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Poznania wniosła o jej odrzucenie ze względu na jej niedopuszczalność albo oddalenie skargi kasacyjnej jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uznałby, że skarga ta jest dopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych postaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek organu dotyczący jej odrzucenia, tym bardziej, że nie został on w żaden sposób merytorycznie uzasadniony, a skarga kasacyjna zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy pozwalające na jej rozpoznanie. Przechodząc zatem do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że stosownie do regulacji przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego z tym, że stosownie do treści art. 101 ust. 2 ww. ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że mając na uwadze treść art. 101 ust. 2 u.s.g., nie można przyjąć, że każde oddalenie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy skutkować będzie niedopuszczalnością wniesienia skargi przez inny podmiot na tę samą uchwałę. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w postanowieniu z dnia 26 czerwca 1992 r., sygn. akt II ARN 30/92 (niepubl.), przepis art. 101 ust. 2 ustawy rozumieć należy w ten sposób, że nie jest możliwym rozpoznanie skargi w sprawie, w której orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, z tym zastrzeżeniem, iż sąd orzekł merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę, nie zaś orzekł "w sprawie uchwały". Nie można więc absolutnie wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego powoduje bowiem, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych konkretnego skarżącego (por. postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09, LEX nr 557032). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawiony powyżej pogląd, który jednak nie może być odniesiony do realiów niniejszej sprawy ze względu na charakter przedmiotowej uchwały i stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1505/21. Należy podkreślić, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. dotyczy wyłącznie przypadku, kiedy doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy i w takiej sytuacji uznać należy powagę rzeczy osądzonej. Taka regulacja (art. 101 ust. 2 u.s.g.) oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli. Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania sądów administracyjnych. Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a więc w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Zatem zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do stwierdzenia, że art. 101 ust. 2 u.s.g. (błędnie powołany w petitum skargi kasacyjnej jako art. 100 ust. 2, który to przepis nie istnieje) a w konsekwencji również przepis art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem Sąd Wojewódzki nie rozstrzygał o legalności przedmiotowej uchwały, jest całkowicie chybiony. W oparciu bowiem o powyższe rozważania stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej bez wątpienia zaistniała sytuacja powagi rzeczy osądzonej. Zwrócić także należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84), w którym stwierdzono, że skoro zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegać mogą akty o charakterze normatywnym, to rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.