III SAB/Gl 460/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej; 3. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J.M. (dalej: wnioskodawca, skarżący), wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2022 r., złożonym w formie elektronicznej, zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w Katowicach (dalej: organ) o przesłanie poprzez ePUAP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ul. [...] w Z.-fragmentu DW 946. Pismem z dnia 10 września 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 10 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 10 sierpnia 2022 r., dotyczącego przesłania poprzez ePUAP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu na ul. ul. [...] w Z. stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej DW 946 oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że za pomocą platformy ePUAP w dniu 10 sierpnia 2022 r. złożył do organu wniosek dotyczący przesłania poprzez ePUAP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ul. [...] w Z. stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej DW 946. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 24 sierpnia 2022 r. W terminie wynikającym z przepisów, jak i do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił ani nie przesłał żądanej informacji. W związku z powyższym – w ocenie skarżącego organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Katowicach był organem zobowiązanym do udzielenia informacji. Zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką jest organizacja ruchu. Potwierdzeniem powyższej interpretacji są m.in. wyroki WSA w Rzeszowie (II SAB/Rz 69/21) oraz WSA w Białymstoku (II SAB/Bk 42/22). Odpowiadając na skargę organ, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek skarżącego nie był złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformował jednocześnie, że posiadany przez organ projekt został wysłany skarżącemu w dniu 14 września 2022 r. Skarżący pismem z dnia 16 listopada 2022 r. poinformował Sąd, że w związku z tym, że organ po otrzymaniu skargi udostępnił wnioskowane materiały, modyfikuje petitum skargi w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego brzmienia wnosi o stwierdzenie bezczynności na dzień przekazania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Chodzi zatem o bezczynność w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 sierpnia 2022 r. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. Sąd uznał, że zawarty w piśmie z dnia 10 sierpnia 2022 r. wniosek był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (tak WSA w Poznaniu w wyroku sygn. akt IV SAB/Po 34/16, WSA w Rzeszowie w wyroku sygn. akt II SAB/Rz 27/11, WSA w Gdańsku w wyroku sygn. akt II SAB/Gd 42/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Zatem wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, a organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. W przypadku skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Należy zaznaczyć, że warunkiem udzielenia informacji publicznej, jest skuteczne doręczenie organowi wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej. Wprawdzie ustawodawca nie sprecyzował bliżej formy, w jakiej wniosek powinien zostać złożony, to nie zmienia to faktu, że dopóki wniosek w sposób niebudzący wątpliwości nie zostanie doręczony organowi, to nie można mu zarzucać bezczynności. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wniosek z dnia 10 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej został skutecznie doręczony organowi. Należy wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Z przepisów u.d.i.p. wynika, że to wnioskodawca decyduje o sposobie i formie udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem skarżący w rozpoznawanej sprawie złożył pisemny wniosek drogą elektroniczną, to organ zobowiązany był do udostępnienia żądanej informacji również drogą elektroniczną na podany przez wnioskodawcę adres skrzynki podawczej. Z odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ oraz skierowanego do Sądu pisma skarżącego z dnia 16 listopada 2022 r. wynika, że skarżącemu udzielono informacji we wnioskowanym przez niego zakresie w dniu 14 września 2022 r. W sytuacji zatem, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W analizowanej sprawie wobec udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 10 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zostało umorzone. Okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują, że załatwienie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło z przekroczeniem terminów określonych w art. 13 u.d.i.p., jednak w ocenie Sądu naruszenie przepisów prawa nie miało rażącego charakteru, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Skarżący nie wskazał w jakim trybie domagał się udzielenia informacji, a ponadto precyzował wniosek w odpowiedzi na pismo organu z 19 sierpnia 2022 r. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi zatem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Jak już wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nieudostępnienia w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.