II SA/Bd 1112/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 29 września 2022 r. nr KO.411.1411.2022 w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie pobranego ekwiwalentu oddala skargę. Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] lipca 2022 r. Starosta W., rozpoznając wniosek Z. B. (dalej określana jako Skarżąca) na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 124 § 1, art. 147, art. 148 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływana jako "kpa") odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną znak: [...] z dnia [...] marca 2022 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego ekwiwalentu. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Skarżąca nie wskazała w swoim wniosku żadnej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 kpa, które stanowią enumeratywnie wskazane przez ustawodawcę podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wskazała jedynie, że organ nie uwzględnił przy orzekaniu okoliczności częściowego przedawnienia roszczenia, co nie stanowi zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skarżąca powołała się także na art. 22b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z którego wynika, że opłaty i należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej są nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, wskazując, że będą miały do nich zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Starosta wskazał akt prawny, na podstawie którego została wydana decyzja, tj. ustawę o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, wyjaśniając, że w sprawie nie znalazł zastosowania przepis art. 22b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021 r. poz. 1326), który powołuje Skarżąca. W ocenie organu, zarzut podniesiony we wniosku o wznowienie nie stanowi przesłanki faktycznej do wznowienia postępowania. Zwrot nienależnie pobranego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i za ich zalesienie nie podlega Ordynacji podatkowej. Skarżąca złożyła na ww. postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy (art. 12 w zw. z art. 107 § 3 kpa) przez niewyjaśnienie, dlaczego wskazana okoliczność częściowego przedawnienia roszczenia o zwrot ekwiwalentu nie ma miejsca. W uzasadnieniu zażalenia Skarżąca wskazała, że organ nie podaje żadnych podstaw prawnych uzasadniających stanowisko, iż zwrot środków finansowych o charakterze publicznym - jakim jest ekwiwalent za zalesienie - wyłączony jest od możliwości zastosowania instytucji przedawnienia, o której mowa w Ordynacji podatkowej. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpoznaniu zażalenia na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 149 § 3 i 4 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu. Postanowienie o odmowie wznowienia może zapaść w sytuacji, gdy podane przeszkody można ustalić w świetle twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie i to w sposób nie budzący wątpliwości. Organ wskazał, że Skarżącą jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wznowienie oraz, że został on złożony w terminie. Dalej organ podał, że ze złożonego wniosku wynika, iż Skarżąca wniosła żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tzn. z tego powodu, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Według Skarżącej nową okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, było nieuwzględnienie przez organ wskazanych we wniosku o wznowienie przepisów prawa. Zdaniem organu z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych, nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest to, że nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody, nie były znane organowi, który wydał decyzję (wyrok NSA w sprawie III SA 77/97). Przez okoliczności faktyczne należy natomiast rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa, czy wykładni prawa. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (zob. np. wyroki NSA w sprawach I SA 198/85, IV SA 1302/97, I SA/Łd 1440/97, V SA 1885/99). W ramach oceny istotności okoliczności faktycznych lub dowodów nie dokonuje się oceny prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego zastosowanych przy wydaniu decyzji pierwotnej. Za okoliczności faktyczne uznać należy natomiast zdarzenia, stany rzeczy istotne z punktu widzenia stosowanej normy, ale "niezależne od treści przepisów prawa, a tym bardziej wykładni prawa" (tak też artykuł M. Pułło, Nowe okoliczności i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego PiP 2004/8/48-60). W konsekwencji organ uznał, że wskazywana przez Skarżącą we wniosku o wznowienie okoliczność, iż organ nie uwzględnił wymienionych przepisów prawa, nie stanowi okoliczności faktycznej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zarzut wniosku o wznowienie dotyczący niezastosowania wskazanych norm prawnych nie stanowi nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji i nieznanej organowi. Brak zaistnienia przesłanki wznowienia skutkował zaś koniecznością odmowy wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając mu naruszenie art. 10 § 1 i 2 kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Skarżąca wskazała, że organ z góry założył, że nie może już nic więcej wnieść do sprawy i nie umożliwił jej uzupełnienia argumentacji zawartej w zażaleniu. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Przedmiotem oceny Sądu jest odmowa wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego ekwiwalentu. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z treścią którego wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Ogólną zasadą wyrażoną w Kodeksie postępowania administracyjnego jest trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1. Wynika z niego, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd podzielił stanowisko organu orzekającego w sprawie, że Skarżąca w istocie nie powołała żadnej nowej okoliczności ani nowego dowodu, mogących świadczyć o zaistnieniu w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania. Oznacza to, że w sprawie nie została dowiedziona okoliczność, iż powstała przesłanka do wznowienia postępowania. Brak spełnienia choć jednej z przesłanek formalnych wniosku o wznowienie - w tym przypadku brak wykazania jednej z podstaw do wznowienia postępowania - musi skutkować odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Ocena merytoryczna nowego dowodu określonego w art. 145 § 1 pkt 5 kpa nastąpiłaby po powołaniu się na niego, po wskazaniu tej nowej okoliczności, która pojawiła się po wydaniu decyzji ostatecznej. Natomiast brak wskazania tej okoliczności, poza powołaniem się na sam przepis, powoduje, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego jest niemożliwe. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego rozpoczyna bowiem etap, w którym organ właściwy bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że Skarżąca posiada przymiot strony postępowania, wniosek został złożony w terminie oraz, że we wniosku o wznowienie postępowania z [...] lipca 2022 r. jako podstawę wznowienia Skarżąca wskazała przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nie powołując jednak żadnego nowego dowodu, ani nowej okoliczności faktycznej, które można by zakwalifikować do powołanej przesłanki wznowienia. We wniosku Skarżąca wskazała, że nową okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, jest nieuwzględnienie przez organ wskazanych we wniosku o wznowienie przepisów prawa. Skarżąca powołała się na art. 22b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z którego wynika, że opłaty i należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej są nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, wskazując, że będą miały do nich zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W jej ocenie powinien mieć on zastosowanie w sprawie i organ, wydając decyzję, nie uwzględnił okoliczności przedawnienia roszczenia. W ocenie Sądu słusznie organ wskazał, że zarzut podniesiony we wniosku o wznowienie nie stanowi przesłanki faktycznej do wznowienia postępowania. Istnienie w dacie wydania decyzji przepisu prawnego, którego organ nie zastosował, nie może być uznane za ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku w sprawie IV SA/Wa 935/08, przepis prawa nie może stanowić nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu. Co do zasady nie jest bowiem faktem, lecz normą prawa lub zbiorem takich norm. Nie może zostać także potraktowany jako dowód, gdyż nie służy ustaleniu stanu faktycznego, lecz ustalony już stan faktyczny zostaje przyporządkowany danemu przepisowi. Podkreślenia wymaga zatem, że niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem, w którym Skarżąca może kwestionować merytoryczną treść ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2022 r., Sąd, rozpoznając sprawę, bada bowiem jedynie zasadność rozstrzygnięcia przez organ o dopuszczalności bądź niedopuszczalności wskazanej przez Skarżącą przesłanki do wznowienia postępowania. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu do zbadania zgodności argumentacji zawartej we wniosku o wznowienie z ustawowymi warunkami tego wniosku, wszczęcie bowiem postępowania w sytuacji niezaistnienia żadnej z przesłanek zawartych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b kpa, stanowi naruszenie prawa, oznacza bowiem wzruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku w sprawie VII SA/Wa 118/07, nie jest wystarczające do wznowienia postępowania, gdy strona tylko werbalnie odnosi się do przepisów prawa i wskazuje konkretne podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 5 kpa), nie podając jednocześnie żadnych istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych czy dowodów, które istniałyby w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Takie działanie jest w istocie nadużyciem prawa i próbą nadania innego znaczenia podstawom wznowienia, niźli to wynika z przesłanek kodeksowych. Przez okoliczności faktyczne należy natomiast rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa, a tym bardziej wykładni prawa (por. M. Pułło, Nowe okoliczności i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 2004/8, s. 52). Za okoliczności faktyczne należy uznać zdarzenia, fakty lub wydarzenia zaistniałe w sensie fizycznym, istniejące w dacie wydania decyzji i nieznane organowi, który wydał decyzję. Okolicznością faktyczną nie może być sam proces myślowy, wnioskowanie, związek między różnymi okolicznościami faktycznymi, czy też związek z przepisami prawa lub jego wykładnią (wyrok WSA w Warszawie w sprawie I SA /Wa 1434/21). Z zakresu tego wyklucza się zatem okoliczność prawną, gdyż treść przepisów prawa powinna być znana organowi (por. A. Ziółkowska, Skutki wyjawienia nowych okoliczności i nowych dowodów w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Administracja - Teoria, Dydaktyka, Praktyka" 2010/2, s. 81). W konsekwencji uznać należy, że wskazywana przez Skarżącą we wniosku o wznowienie okoliczność, iż organ nie uwzględnił wymienionych przez nią przepisów prawa, nie stanowi okoliczności faktycznej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W związku z powyższym Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, uznał, że organ prawidłowo ustalił, iż Skarżąca nie wykazała wystąpienia żadnej przesłanki do wznowienia postępowania wymienionej w kpa. Nie wyszły bowiem na jaw żadne istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Mając na uwadze tę okoliczność, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259) oddalił skargę. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.