I OSK 2211/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1112/22 w sprawie ze skargi Z.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 29 września 2022 r. nr KO.411.1411.2022 w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie pobranego ekwiwalentu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r. o sygn. akt II SA/Bd 1112/22 oddalił skargę Z.B. (Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 29 września 2022 r. nr KO.411.1411.2022 w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie pobranego ekwiwalentu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Z.B. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia organu administracyjnego II instancji, w sytuacji gdy stronie skarżącej nie został zapewniony czynny udział na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, iż toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym organ ten nie skierował do Skarżącej jak i jej pełnomocnika pisma z pouczeniem o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych. Mimo wyraźnego wskazania woli uzupełnienia akt postępowania w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2022 r., organ ten nadal nie zapewnił Skarżącej możliwości uzupełnienia argumentacji zawartej w zażaleniu. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10§1 k.p.a.) jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę do wznowienia postępowania, niezależnie od wpływu na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo op postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W skardze kasacyjnej wobec zaskarżonego wyroku podniesiono tylko jednej zarzut oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczący naruszeniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, wyrażonej w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a."). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że dla skuteczności zarzutu naruszenia tej zasady, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie, formułując taki zarzut, powinna wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA z: 20 kwietnia 2023 r., II OSK 842/20, 18 maja 2023r., III OSK 6/22, 6 czerwca 2023 r., II GSK 1536/21, 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20, z 20 lutego 2025 r. o sygn. akt I OSK 48/22 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by podnoszone przez nią uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Zarówno w skardze kasacyjnej jak i w skardze do Sądu I instancji Z.B. podniosła, że uniemożliwiono jej, jak też jej pełnomocnikowi, ustosunkować się do sprawy na etapie postępowania zażaleniowego. Nie wskazała jednak w jaki sposób to ustosunkowanie miałoby nastąpić, jakie argumenty czy środki dowodowe miałyby być w tym zakresie przytoczone, gdyby Skarżąca została powiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto z akt sprawy, a w szczególności z treści zażalenia nie wynika, aby strona sygnalizowała organowi II instancji zamiar uzupełnienia zażalenia. Niezrozumiałe jest nadto wyrażone w skardze kasacyjnej oczekiwanie strony skarżącej, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno umożliwić jej wypowiedzenie się w sprawie już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Postanowienie z dnia 29 września 2022 r. nr KO.411.1411.2022 stanowiło rozstrzygnięcie kończące ten etap postępowania administracyjnego. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 1 i 2 i oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Warto przy tym odnotować, że postępowanie poprzedzające wznowienie postępowania ogranicza się jedynie do wyjaśnienia czy zostały spełnione przesłanki formalne wznowienia postępowania - w tym czy zostały zachowane terminy i wskazano ustawowe podstawy wznowienia (art. 145-147 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.