VII SA/Wa 282/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka z o. o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2008 r., wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez Spółkę z o. o. [...] zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji trzech tablic reklamowych na terenie kolejowym, zlokalizowanych: - w km 1,540 linii kolejowej [...] – [...], pomiędzy ulicą [...], a torami kolejowymi, po prawej stronie układu torowego, - w km 1,760 linii kolejowej [...] – [...], pomiędzy ulicą [...], a torami kolejowymi, po lewej stronie układu torowego, przy budynku nastawni [...], - w km 1,800 linii kolejowej [...] – [...], pomiędzy ulicą [...], a torami kolejowymi, po lewej stronie układu torowego, przy budynku warsztatu samochodowego. [...] Sp. z o.o., wnioskiem z 14 czerwca 2018 r., wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2008 r. Po rozpoznaniu wniosku organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Kwestionowana decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2008 r., została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lipca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa [...], uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2006 r., nr [...], wnoszącą sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia. Organ wskazał, że Wojewoda [...] w toku ponownego rozpatrywania zgłoszenia, postanowieniem z [...] grudnia 2007 r. nr [...], nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia: poprawnie sformułowanego zgłoszenia określającego lokalizację planowanych robot zgodnie z ewidencją gruntów i budynków oraz termin ich rozpoczęcia; zaświadczenia, że działka ewidencyjna stanowiąca teren inwestycji jest terenem zamkniętym lub obszarem kolejowym zgodnie z definicją zawartą w ustawie o transporcie kolejowym; właściwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii umowy nr [...] z dnia [...] 08.1997 r., potwierdzającej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub innego dokumentu wystawionego przez władającego terenem zezwalającego inwestorowi na dysponowanie nieruchomością; aktualnego odpisu KRS spółki [...] Sp. z o.o.; dowodu wniesienia opłaty skarbowej za udzielenie pełnomocnictwa; uzgodnienia lokalizacji planowanych robót z [...]; postanowienia o zgodzie na odstępstwo od przepisów ustawy o transporcie kolejowym uzyskanego zgodnie z art. 57 tej ustawy dotyczącego lokalizacji tablic reklamowych wymienionych w pkt A i B zgłoszenia; zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż wymagana odległość od krawędzi jezdni w tych przypadkach gdy lokalizacja tablicy tego wymaga. Wojewoda [...] zakreślił 7-dniowy termin od daty doręczenia tego postanowienia na uzupełnienie ww. braków. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że nałożony obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, wynikał z wyroku WSA w Warszawie z [...] lipca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa [...]. Sąd wskazał wówczas, że "w przedmiotowej sprawie nie było wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów istotnego dla ustalenia, czy określony teren stanowi obszar kolejowy w rozumieniu ustawy. Rzeczą organu było więc wydanie postanowienia nakładającego na zgłaszającego, obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, a także przeprowadzenie ustaleń w zakresie statusu prawnego i faktycznego terenu, jego powierzchni i istnienia na nim zabudowań z określeniem ich przeznaczenia. Tego rodzaju ustalenia nie zostały przeprowadzone przez organ". Inwestor - Spółka [...] otrzymał w dniu 27 grudnia 2007 r. postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. nr [...]. Tym samym termin na uzupełnienie braków zgłoszenia upłynął w dniu 3 stycznia 2008r. W związku z tym, że inwestor nie uzupełnił braków w wyznaczonym terminie Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2008 r., wniósł sprzeciw co do przedmiotowego zgłoszenia. Decyzja ta została doręczona Spółce w dniu 28 stycznia 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że termin na wniesienie sprzeciwu został określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzja Wojewody [...] wnosząca sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia została nadana w dniu 21 stycznia 2008 r. (data stempla pocztowego placówki nadawczej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji), a zatem organ zachował termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Dalej organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 956/05, gdzie stwierdzono, że przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zezwala organowi administracji na nałożenie na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie. W tej sytuacji, termin wniesienia sprzeciwu, w drodze decyzji, rozpoczyna bieg po upływie terminu do uzupełnienia dokumentów i wynosi 30 dni. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sprzeciw został wniesiony w terminie. W odniesieniu do powoływanego pominięcia pełnomocnika strony, co zdaniem wnioskodawcy równoznaczne jest z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, organ wskazał, że ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niedopuszczalne jest badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym (wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04, wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10). Mając na względzie powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2008 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 30 Prawa budowlanego. Zdaniem organu nie jest ona obarczona również żadną z pozostałych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2018r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008r., w sytuacji niezachowania terminu 30 dni do wezwania strony do uzupełnienia zgłoszenia - decyzja nie mogła zostać wydana. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] października 2018r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej zostało złożone w dniu 23 listopada 2006r. (data wpływu 24 listopada 2006r.). Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy decyzją z dnia [...] marca 2007r. ([...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia [...] lipca 2007r. (Sygn. akt: VII SA/Wa [...]) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006r. Wyrok uprawomocnił się, obie decyzje zostały wyeliminowane z obiegu prawnego. Wojewoda [...] otrzymał akta sprawy z WSA w Warszawie w dniu 21 listopada 2007r. Następnie Wojewoda [...] z zachowaniem 30 dniowego terminu, postanowieniem z [...] grudnia 2007 r., nr [...], nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. W związku z nieuzupełnieniem dokumentów Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. wniósł sprzeciw do przedmiotowych robót budowlanych. Jednak zarówno postanowienie z dnia [...] grudnia 2007r., jak i decyzja z dnia [...] stycznia 2008r., zostały doręczone bezpośrednio [...] Sp. z o.o. - z pominięciem ówczesnego pełnomocnika strony - [...]. Skarżący, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że doręczenie orzeczeń bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika - ma charakter jedynie informacyjny. W konsekwencji takiego działania organ nie zgłosił skutecznie sprzeciwu, ponieważ nie zachował terminu na jego złożenie. W orzecznictwie przyjmuje się, że zachowaniem 30 dniowego terminu do złożenia sprzeciwu jest nadanie przez organ administracji decyzji na poczcie - jednak w przedmiotowym przypadku organ nadał decyzję jedynie do strony (czyli dokonał czynności informacyjnej), a nie do pełnomocnika (pomimo upływu 10 lat). Zdaniem [...] Sp. z o. o. organ nie zachował terminu do złożenia sprzeciwu. Od dnia 21 listopada 2007r., kiedy akta wpłynęły do Wojewody [...], do dnia dzisiejszego nie doręczył pełnomocnikowi strony postanowienia z dnia [...] grudnia 2007r. oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2008r. Zdaniem skarżącego nie podnosi on zarzutów wznowieniowych - ale domaga się stwierdzenia nieważności decyzji. Doręczenie postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków nastąpiło z pominięciem pełnomocnika, nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego. Tym samym organ nie zachował 30 dniowego terminu na zobowiązanie strony do uzupełnienia zgłoszenia. Wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] styczniu 2008r. o wniesieniu sprzeciwu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, bo po upływie 30 dniowego terminu, który upłynął w dniu 21 grudnia 2007r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2008 r., została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lipca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa [...], uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2007 r., oraz poprzedzającą ją decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2006 r., nr [...], wnoszącą sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia. Wojewoda [...] w toku ponownego rozpatrywania zgłoszenia, postanowieniem z [...] grudnia 2007 r. nr [...], nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o szereg dokumentów. Zakreślił 7-dniowy termin od daty doręczenia tego postanowienia na uzupełnienie ww. braków. Obowiązek uzupełnienia zgłoszenia wynikał z wyroku WSA w Warszawie z [...] lipca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa [...]. Akta sprawy wpłynęły do Wojewody [...] w dniu [...] listopada 2007r. Sąd wskazał bowiem, że "w przedmiotowej sprawie nie było wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów istotnego dla ustalenia, czy określony teren stanowi obszar kolejowy w rozumieniu ustawy. Rzeczą organu było więc wydanie postanowienia nakładającego na zgłaszającego, obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, a także przeprowadzenie ustaleń w zakresie statusu prawnego i faktycznego terenu, jego powierzchni i istnienia na nim zabudowań z określeniem ich przeznaczenia. Tego rodzaju ustalenia nie zostały przeprowadzone przez organ". Inwestor - Spółka [...] otrzymał w dniu [...] grudnia 2007 r. postanowienie Wojewody [...] [...] grudnia 2007 r. nr [...]. Tym samym termin na uzupełnienie braków zgłoszenia upłynął w dniu 3 stycznia 2008r. W związku z tym, że inwestor nie uzupełnił braków w wyznaczonym terminie Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2008 r., wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia. Decyzja ta została doręczona Spółce w dniu 28 stycznia 2008r. Termin na wniesienie sprzeciwu określa art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzja Wojewody [...] wnosząca sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia, została nadana w dniu [...] stycznia 2008 r. (data stempla pocztowego placówki nadawczej), a zatem organ zmieścił się w terminie określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zezwala organowi administracji na nałożenie na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie. W tej sytuacji, termin wniesienia sprzeciwu, w drodze decyzji, rozpoczyna bieg po zakończeniu terminu do uzupełnienia dokumentów i wynosi 30 dni. Skarżący kwestionował prawidłowość wydanego przez Wojewodę postanowienia z [...] grudnia 2007 r., a potem decyzji o sprzeciwie z dnia [...] stycznia 2008 r., podnosząc, że oba te akty doręczone zostały w sposób nieprawidłowy, bowiem bezpośrednio Spółce, zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi. Jednak ocena tego czy doręczenia postanowienia wzywającego do usunięcia braków zgłoszenia, a potem decyzji o sprzeciwie były prawidłowe, czy też nie, możliwe jest tylko w ramach badania procesowej prawidłowości zakończonego dawno postępowania i ewentualnego pominięcia strony w tym postępowania. Wobec upływu wielu lat, okoliczność ta mogłaby być badana jedynie w nadzwyczajnym postępowaniu o wznowienie. Skarżący bezzasadnie przenosi ewentualną wadliwość proceduralną na wadliwość materialnoprawną i podnosi, że wydanie decyzji o sprzeciwie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (twierdząc, że wezwanie do usunięcia wad w zgłoszeniu nie weszło do obrotu prawego). Konsekwentnie decyzja o sprzeciwie także powinna być uznawana za nieistniejąca, skoro zdaniem skarżącego także nie weszła do obrotu prawnego przez wadliwe doręczenie. Jednak w ocenie Sądu, oba te akty prawne istnieją w prawidłowej formie zewnętrznej i jako takie weszły do obrotu prawnego, choćby dlatego, że doręczone zostały innym podmiotom. Jak wynika z utrwalonego stanowiska nauki prawa i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powoduje zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § pkt 4 kpa, nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 kpa terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W odniesieniu do podnoszonego pominięcia przez Wojewodę pełnomocnika strony, co skarżący łączy z brakiem wejścia do obrotu prawnego określonych aktów administracyjnych, słusznie GINB wskazał, że ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi ocena kwestionowanej w trybie nieważności decyzji Wojewody z [...] stycznia 2008r. była prawidłowa. W toku postępowania nadzwyczajnego, nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które uniemożliwiałyby zaaprobowanie wydanych rozstrzygnięć. W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.