III SA/Gl 746/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant St. sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Chełm Śląski z dnia 27 kwietnia 2007 r. nr VI/36/07 w przedmiocie określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i przedszkoli stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Chełm Śląski (dalej: Rada Gminy) 27 kwietnia 2007 r. podjęła uchwałę nr VI/36/07, w sprawie określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę oraz warunków i sposobu ich przyznawania (dalej: uchwała). Uchwała została podjęta w oparciu o art. 72 ust. 1 w zw. z art. 91 d pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 97, poz. 674 ze zm., dalej jako: Karta Nauczyciela) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uchwała została opublikowana 28 maja 2007 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i weszła w życie. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda) działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej: u.s.g.) wniósł skargę do sądu administracyjnego na tę uchwałę, żądając: 1) stwierdzenia nieważności uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako: Konstytucja RP). W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że Rada Gminy w Regulaminie stanowiącym załącznik do uchwały (§ 1 uchwały) określiła rodzaj świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz warunki i sposób ich przyznawania. Wojewoda podkreślił, że art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela zawiera szczegółowe upoważnienie do określenia przez organ stanowiący gminy w drodze uchwały rodzaju, warunków i sposobu przyznawania środków finansowych dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę. Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości. Zdaniem Wojewody, treść § 1 Regulaminu jest sprzeczna z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP, gdyż w § 1 Regulaminu wskazano, że: § 1. 1 W celu racjonalnego i jawnego gospodarowania funduszem zdrowotnym dyrektorzy powołują komisje zdrowotne. 2. W szkole i przedszkolu działa komisja zdrowotna w składzie: trzech nauczycieli (w tym przedstawiciele związków zawodowych) oraz przedstawiciel nauczycieli emerytów i rencistów. 3. Do zadań komisji zdrowotnej należy opiniowanie wniosków o przyznanie pomocy finansowej z funduszu. 4. Rozpatrywanie wniosków odbywa się dwa razy w roku. 5. Decyzję o przyznaniu pomocy finansowej podejmuje dyrektor szkoły lub przedszkola. Od decyzji dyrektora nie przysługują środki odwoławcze. Z kolei w § 3 ust. 8 i 9 Regulaminu, Rada postanowiła, że: 8. Wnioski i decyzje komisji zdrowotnej są ewidencjonowane w rejestrze. 9. Członków komisji zdrowotnej obowiązuje bezwzględna dyskrecja, co do okoliczności, o których dowiedzieli się w związku z pracą komisji. Zdaniem Wojewody nałożenie na dyrektorów szkół kompetencji do tworzenia w poszczególnych szkołach komisji uczestniczących w procesie udzielania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli tych szkół wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z przepisu art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Wojewoda zakwestionował też § 2 uchwały, w którym Rada postanowiła, że: Ze świadczenia funduszu zdrowotnego mogą korzystać: a) nauczyciele zatrudnieni w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę Chełm Śląski, co najmniej w połowie obowiązującego wymiaru zajęć, b) byli nauczyciele - emeryci i renciści - danych szkół i przedszkoli, którzy przeszli na emeryturę lub rentę ze szkół i przedszkoli, dla których Gmina Chełm Śląski jest organem prowadzącym. W ocenie Wojewody, regulacja ta wykracza poza zakres delegacji wynikającej z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (jak i zresztą w brzmieniu obecnym). Ustawodawca nie udzielił radzie gminy upoważnienia do określenia kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania ze świadczenia zdrowotnego, a co więcej kwestia ta została uregulowana w sposób wyczerpujący w treści art. 72 Karcie Nauczyciela. Tym samym przywołany przepis wprowadzony został bez podstawy prawnej, co jak wskazano wyżej stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie Wojewody także regulacja § 3 ust. 6 Regulaminu jest sprzeczna z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu: "6. Wniosek o przyznanie nauczycielowi świadczenia zdrowotnego może złożyć przełożony nauczyciela, przedstawiciel związków zawodowych, związku emerytów i rencistów, rada pedagogiczna szkoły, opiekun, jeżeli nauczyciel nie jest zdolny osobiście do czynności w tym zakresie." Zdaniem Wojewody stroną postępowania o przyznanie zasiłku pieniężnego z funduszu zdrowotnego, a w konsekwencji jedynym podmiotem uprawionym do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie ww. zasiłku jest nauczyciel, działający osobiście lub poprzez przedstawiciela ustawowego (pełnomocnika). W związku z czym, powierzenie uprawnienia do inicjowania postępowania o przyznanie ww. pomocy zdrowotnej dla nauczyciela członkom rodziny lub innym osobom znającym sytuację zdrowotną i materialną nauczyciela jest sprzeczne z art. 72 ust. ł Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP. Wojewoda wskazał też, że regulacja § 3 ust. 4 Regulaminu, w tym ustalenie wzoru wniosku stanowiącego Załącznik do tegoż Regulaminu, również wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Rada Gminy postanowiła bowiem, że: "4. Warunkiem przyznania świadczenia zdrowotnego jest złożenie przez chorego nauczyciela wniosku na obowiązującym druku, który stanowi załącznik do regulaminu z aktualnym zaświadczeniem lekarskim." Zdaniem Wojewody, uregulowanie wzoru wniosku wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, bowiem nie można zaakceptować, że stanowienie ww. wzoru wniosku, zawiera się w zakresie kompetencji organu stanowiącego do określania rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach pomocy oraz warunków i sposobów ich przyznawania. Dodatkowo, Wojewoda wskazał, że jest to materia związana z wykonywaniem uchwały i należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy. Wyłącznie organ wykonawczy gminy dysponuje uprawnieniem do określenia wzoru wniosku czy oświadczenia, które będą składać uprawnione podmioty ubiegające się o uzyskanie pomocy zdrowotnej. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 u.s.g. to: Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wobec powyższego, rada gminy nie jest uprawniona do regulowania ww. materii w przedmiotowej uchwale. Reasumując Wojewoda stwierdził, że stwierdzenie nieważności ww. regulacji skutkować będzie pozbawieniem uchwały elementów obligatoryjnych tj. sposobu przyznawania świadczeń w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli, co powoduje, iż uchwała taka nie może ostać się w demokratycznym państwie prawa i tym samym koniecznym jest stwierdzenie jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu wykroczenia poza upoważnienie ustawowe wynikające z przepisu art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela z uwagi na powierzenie dyrektorom szkół kompetencji do tworzenia w poszczególnych szkołach komisji uczestniczących w procesie udzielania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli tych szkół, wyjaśniła, że kompetencje komisji zdrowotnej określone zostały w § 1 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym do zadań komisji należy opiniowanie wniosków o przyznanie pomocy finansowej z funduszu. Tym samym kompetencje komisji zdrowotnej związane są z opiniowaniem wniosków o przyznanie pomocy finansowej z funduszu. Wydanie opinii przez komisję zdrowotną w żaden sposób nie wkracza w kompetencje dyrektora szkoły lub przedszkola, albowiem dyrektor szkoły lub przedszkola nie jest związany opinią komisji zdrowotnej. Komisja zdrowotna ma jedynie charakter opiniodawczo- pomocniczy w stosunku do kompetencji dyrektora szkoły lub przedszkola. Za bezzasadny Rada Gminy uznała również zarzut o wykroczeniu poza zakres delegacji ustawowej i określeniu w § 2 Regulaminu kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania ze świadczenia zdrowotnego, argumentując, że przepis ten wskazuje podmioty uprawnione do otrzymania świadczenia w ramach pomocy zdrowotnej i obejmuje warunki przyznania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę. Zdaniem Rady Gminy, postanowienia § 3 ust. 6 Regulaminu dotyczące warunków przyznawania świadczeń w ramach pomocy zdrowotnej, są zgodne z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Albowiem z treści tego przepisu wynika, że podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku jest nauczyciel działający osobiście lub poprzez przedstawiciela tj. przełożonego nauczyciela, przedstawiciela związków zawodowych, związku emerytów i rencistów, radę pedagogiczną szkoły, opiekuna. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uregulowania wzoru wniosku jako wykraczającego poza zakres upoważnienia ustawowego Rada Gminy wskazała, że zarzut ten również jest bezzasadny, albowiem w ramach upoważnienia z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela Rada wprowadziła wzór wniosku, mając na względzie zapewnienie przejrzystości i komunikatywności postępowania o uzyskanie świadczenia. Wzór wniosku stanowi formę pomocy uprawnionemu. Określenie wzoru wniosku mieści się w zakresie warunków przyznania świadczenia, więc określenie wzoru wniosku powinno znaleźć się w uchwale Rady Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 u.s.g., której przedmiotem jest uchwała w sprawie określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Chełm Śląski oraz warunków i sposobu ich przyznawania; zarzut dotyczy sprzeczności z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie kompetencji przez Radę przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały co powinno być – zdaniem skarżącego - traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Jak wynika bowiem z art. 72 ust. 1 i ust. 4 Karty Nauczyciela (obowiązującym w dniu przyjęcia uchwały) w ust: 1. Niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich próżnowania. 4. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1, zachowują nauczyciele po przejściu na emeryturę lub rentę bez względu na datę przejścia na emeryturę lub rentę. Zasadnie podkreślił więc Wojewoda, że wolą ustawodawcy, określoną w ww. przepisie Karty Nauczyciela, było powierzenie organowi prowadzącemu szkołę (w tym przypadku radzie miasta) dysponowania środkami przeznaczonymi na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, które musi przewidzieć w swoim budżecie. Nałożenie na dyrektorów szkół kompetencji do tworzenia w poszczególnych szkołach komisji uczestniczących w procesie udzielania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli tych szkół, co znalazło umocowanie w zakwestionowanym § 1 i § 3 ust. 8 i 9 Regulaminu, uchwalonego w § 1 zaskarżonej uchwały, wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z przepisu art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Stanowisko Wojewody znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w składzie orzekającym podziela. (Por. np. uzasadnienie wyroku WSA z 4 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 265/07 (publ. Legalis C.H. Beck), z którego wynika, że: "powoływanie tego rodzaju komisji poza ramami wykraczającymi poza strukturę ustrojową i proceduralną przewidzianą w ustawie o samorządzie gminnym może zachodzić wyłącznie na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia normatywnego, określającego ich zadania, kompetencje, skład, a w miarę potrzeby tryb działania. Oznacza to, że ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalania kryteriów i trybu przyznawania świadczenia obejmuje kompetencję do wyznaczenia mierników służących za podstawę oceny oraz ustalenie porządku ich przyznawania rozumianego jako system działań uwzględniających ustaloną kolejność i hierarchię uzależnionych wzajemnie zdarzeń. W zakresie pojęciowym "kryteriów i trybu" nie mieści się natomiast kompetencja organu do powoływania komisji uczestniczącej w sformalizowany sposób w procedurze przyznawania świadczeń. Zabieg taki, polegający na utworzeniu dodatkowego ciała (zespołu), któremu bez upoważnienia ustawowego gwarantuje się formalny udział w procesie decyzyjnym, prowadziłoby do konieczności rozszerzenia oceny prawidłowości procesu stosowania prawa o składniki nieobjęte delegacją ustawową. (...) Dodać przy tym trzeba, iż z unormowań zawartych w 39 ustawy o systemie oświaty określających kompetencje dyrektora (kierownika) szkoły (placówki) wynika, iż to w jaki sposób, w jakim kształcie organizacyjnym realizuje on ciążące na nim, wynikające z przepisów prawa obowiązki, pozostawić należy jego uznaniu." Słusznie również zakwestionował Wojewoda § 2 Regulaminu, uzależniający powstanie uprawnienia do pomocy zdrowotnej nauczyciela od zatrudnienia, w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę, co najmniej w połowie obowiązującego wymiaru zajęć; dla byłych nauczycieli - emerytów i rencistów - danych szkół i przedszkoli, którzy przeszli na emeryturę lub rentę ze szkół i przedszkoli, dla których Gmina jest organem prowadzącym. Powiązanie uprawnienia do pomocy zdrowotnej z wymiarem zatrudnienia wykracza poza delegację ustawową. W ramach delegacji z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela nie mieści się upoważnienie do określania kręgu osób uprawnionych do uzyskania pomocy zdrowotnej, gdyż ustawodawca uczynił to już w samej delegacji. Opowiedzenie się za takim poglądem potwierdza art. 72 ust. 4 Karty Nauczyciela, że możliwość korzystania z dodatkowych uprawnień zachowują nauczyciele po przejściu na emeryturę, rentę lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne bez względu na datę przejścia na emeryturę, rentę lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne. W przypadku nauczycieli wymienionych w art. 72 ust. 4 ustawy prawo do świadczeń nie jest powiązane z wymiarem zatrudnienia, lecz zawodem nauczyciela. Nadto powierzenie w § 3 ust. 6 Regulaminu uprawnienia do inicjowania postępowania o przyznanie pomocy zdrowotnej dla nauczyciela członkom rodziny lub innym osobom znającym sytuację zdrowotną i materialną nauczyciela należało uznać za sprzeczne z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP. Sąd podziela pogląd Wojewody, że osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy zdrowotnej jest sam zainteresowany nauczyciel, ewentualnie nauczyciel - emeryt (rencista). W imieniu nauczyciela może oczywiście działać inna osoba np. pełnomocnik, albo posiadająca legitymację wynikającą z innych przepisów (np. z kodeksu cywilnego w przypadku osoby ubezwłasnowolnionej), ale wówczas podstawą takiego działania będą stosowne przepisy innych ustaw. Rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy zdrowotnej na inne, poza beneficjentem pomocy osoby, wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 72 ust. 1 i ust. 4 ustawy (Por. wyrok WSA z 21 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 446/21, publ.: CBOSA). Słusznie również Wojewoda zakwestionował § 3 ust. 4 Regulaminu, w tym ustalenie wzoru wniosku stanowiącego Załącznik do tegoż Regulaminu, stwierdzając, że wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Delegacja zawarta w art. 72 ustawy nie daje podstaw do wprowadzania normatywnej treści wniosku oraz wzoru oświadczenia o dochodach, a nadto tworzenia procedury do przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli. Przepis art. 72 Karty Nauczyciela nie uprawnia rady gminy do określenia w uchwale wzoru wniosku o przyznanie pomocy zdrowotnej. W kontekście przedstawionego stanowiska i oceny prawnej kontrolowanego aktu prawa miejscowego, Sąd za niezasadne uznał stanowisko Rady Gminy przedstawione w odpowiedzi na skargę. Przepis art. 72 Karty Nauczyciela wprowadza możliwość uzyskania dodatkowej pomocy zdrowotnej dla nauczycieli w przypadkach w nim przewidzianych. W ocenie Sądu dokonana wykładnia funkcjonalna z zastosowaniem reguły ścisłej interpretacji delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego doprowadziła do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały i podzielenia stanowiska Wojewody. Sąd stwierdził naruszenie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 72 Karty Nauczyciela, poprzez przekroczenie kompetencji przez Radę przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, co stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w całości. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. np. wyroki WSA z: 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 859/18; 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 693/18; publ. CBOSA). W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.