III SA/Gl 446/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Protokolant Katarzyna Czabaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr VIII/161/07 w przedmiocie określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Mysłowice oraz warunków i sposobu ich przyznawania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżoną uchwałą nr VIII/161/07 z dnia 26 kwietnia 2007 r. Rada Miasta Mysłowice określiła rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Mysłowice oraz warunki i sposób ich przyznawania. W skardze Wojewoda Śląski (dalej także: skarżący) zawnioskował o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako sprzecznej z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 97, poz. 674 ze zm.; dalej jako "Karta Nauczyciela") w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej jako "Konstytucja RP"). W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że na sesji w dniu 26 kwietnia 2007 r. Rada Miasta Mysłowice przyjęła uchwałę Nr VIII/161/07 w sprawie określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Mysłowice oraz warunków i sposobu ich przyznawania; załącznik stanowił “Wniosek o przyznanie zasiłku pieniężnego na pomoc zdrowotną"; w podstawie prawnej powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 72 ust. 1 i ust. 4 Karty Nauczyciela; doręczona zostałą skarżącemu 2 maja 2007 r., a opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 8 czerwca 2007 r. Nr 99, poz. 2018. Skarżący wskazał dalej na przepis art. 72 ust. 1 i ust. 4 Karty Nauczyciela (obowiązujący w dniu przyjęcia uchwały) i podkreślił, że zawiera on szczegółowe upoważnienie do określenia przez organ stanowiący gminy w drodze uchwały rodzaju, warunków i sposobu przyznawania środków finansowych dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę. Skoro więc sporna uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Zdaniem skarżącego treść § 2 ust. 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 i ust. 2, § 5 ust. 7 uchwały jest sprzeczna z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP. Rada Miasta Mysłowice w normach § 2 ust. 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 i ust. 2, § 5 ust. 7 uchwały wskazała bowiem, że: 1. Środki finansowe na pomoc zdrowotną dla nauczycieli zwane dalej funduszem zdrowotnym zabezpiecza sią na każdy rok budżetowy w planach finansowych szkół. 2. Funduszem zdrowotnym, o którym mowa w ust. 1 dysponuje dyrektor szkoły. §3 1. Pomoc zdrowotna udzielana jest w formie zasiłku pieniążnego wypłacanego z budżetu szkoły. 2. Wysokość jednorazowego zasiłku pieniążnego ustala dyrektor szkoły w zależności od wysokości środków funduszu zdrowotnego, sytuacji materialnej wnioskodawcy oraz ilości złożonych wniosków. 7. Dyrektor szkoły przyznaje zasiłki po zaopiniowaniu wniosków przez komisją. W ocenie skarżącego w przepisie art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela wolą ustawodawcy było powierzenie organowi prowadzącemu szkołę (w tym przypadku radzie miasta) dysponowania środkami przeznaczonymi na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, które musi przewidzieć w swoim budżecie. Umieszczenie w planach finansowych szkół środków pieniężnych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, którymi dysponuje dyrektor, jest przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Stwarza to, nieprzewidzianą przepisami prawa sytuację, iż powstanie nie jeden fundusz na poziomie organu prowadzącego szkoły, ale wiele funduszy w szkołach, którymi dysponować będą dyrektorzy szkół. Powyższe istotne naruszenia prawa stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W tym zakresie powołano orzecznictwo sądów administracyjnych. Poza tym w ocenie skarżącego zaskarżona uchwała zawiera również inne nieprawidłowości, które stanowią istotne naruszenie prawa tj. regulacja § 6 uchwały jest sprzeczna z art. 72 ust, 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP. Norma § 6 uchwały stanowiąca, że Komisję, o której mowa w § 5 ust. 6, powołuje dyrektor szkoły w następującym składzie /.../ - zdaniem skarżącego – powoduje, że nałożenie na dyrektorów szkół kompetencji do tworzenia w poszczególnych szkołach komisji uczestniczących w procesie udzielania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli tych szkół wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z przepisu art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Również treść § 5 ust. 2 uchwały jest sprzeczna z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP. Rada Miasta w § 5 ust. 2 uchwały wskazała, że w uzasadnionych przypadkach wniosek może złożyć członek rodziny lub inna osoba znająca sytuację zdrowotną i materialną nauczyciela. Zdaniem skarżącego stroną postępowania o przyznanie zasiłku pieniężnego z funduszu zdrowotnego, a w konsekwencji jedynym podmiotem uprawionym do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku jest nauczyciel, działający osobiście lub poprzez przedstawiciela ustawowego (pełnomocnika). W związku z czym należy zauważyć, iż powierzenie uprawnienia do inicjowania postępowania o przyznanie ww. pomocy zdrowotnej dla nauczyciela członkom rodziny lub innym osobom znającym sytuację zdrowotną i materialną nauczyciela jest sprzeczne z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w związłcu z art. 7 Konstytucji RP. Nadto § 5 ust. 8 uchwały oraz załącznik do uchwały są sprzeczne z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP. W tej regulacji wskazano, że druk wniosku stanowi załącznik do tej uchwały. Natomiast w załączniku do uchwały uregulowano wniosek o przyznanie zasiłku pieniężnego na pomoc zdrowotną. Również więc uregulowanie wzoru wniosku wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela, bowiem nie można zaakceptować, że stanowienie wzoru wniosku, zawiera się w zakresie kompetencji organu stanowiącego do określania rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach pomocy oraz warunków i sposobów ich przyznawania. Jest to materia związana z wykonywaniem uchwały i należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy. Wyłącznie organ wykonawczy gminy dysponuje uprawnieniem do określenia wzoru wniosku czy oświadczenia, które będą składać uprawnione podmioty ubiegające się o uzyskanie pomocy zdrowotnej, a stosownie do treści art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wobec powyższego, Rada Miasta Mysłowice nie jest uprawniona do regulowania ww. materii w przedmiotowej uchwale. k Reasumując, w ocenie skarżącego, Rada Miasta Mysłowice nie wypełniła prawidłowo upoważnienia wynikającego z art. 72 ust, 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP, co stanowi istotne naruszenie prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności, w całości, uzasadnionym i koniecznym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta stwierdziła, że argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Na dzień uchwalenia uchwały brak było jednoznacz-nego stanowiska judykatury, na które powołuje się organ nadzoru w swojej skardze, wskazujący, iż wolą ustawodawcy nie było powierzenie podejmowania decyzji w zakresie świadczeń zdrowotnych nauczycieli dyrektorowi szkoły. Wręcz przeciwnie wiele gmin podejmowało uchwały o podobnych treściach, a w niektórych miastach fundusz zdrowotny na poziomie szkół nadal funkcjonuje (Tychy, Katowice). Z treści przepisu art. 72 ust. 1 KN wprost nie wynika zakaz powierzania funduszu zdrowotnego dyrektorom szkół. Organ nadzoru powołuje się na wykładnię celowościową, która jest tylko jedną z możliwych interpretacji tego przepisu. Utworzenie funduszu zdrowotnego na poziomie szkół w chwili podjęcia uchwały, jak i w dalszym ciągu jest zgodne z wolą większości dyrektorów szkół w Mysłowicach. Nadto w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały tworzenie komisji było i nadal jest przedmiotem uchwał występujących w miastach ościennych. Poza tym nie sposób się zgodzić ze skarżącym, iż jest to przekroczenie upoważnienia ustawowego, skoro z art. 72 ust. 1 KN wynika, że Rada Miasta ma uprawnienie do określenia sposobu przyznawania tych świadczeń. Powołanie komisji wypełnia dyspozycję tego przepisu. Na zakończenie wskazano, że w związku z aktualnym stanowiskiem judykatury strona podejmie działania w celu uchylenia tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżony akt (tu: uchwała) został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować jego uchyleniem przez Sąd (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność aktu w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem, jego legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Śląskiego, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 u.s.g., której przedmiotem jest uchwała nr VIII/161/07 Rady Miasta Mysłowice z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Mysłowice oraz warunków i sposobu ich przyznawania; zarzut dotyczy sprzeczności z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie kompetencji przez Radę przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały co powinno być – zdaniem skarżącego - traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Jak wynika bowiem z art. 72 ust. 1 i ust. 4 Karty Nauczyciela (obowiązującym w dniu przyjęcia uchwały) w ust: 1. Niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich próżnowania. 4. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1, zachowują nauczyciele po przejściu na emeryturę lub rentę bez względu na datę przejścia na emeryturę lub rentę. Jak zasadnie podkreślił więc skarżący organ wolą ustawodawcy, określoną w ww. przepisie Karty Nauczyciela, było powierzenie organowi prowadzącemu szkołę (w tym przypadku radzie miasta) dysponowania środkami przeznaczonymi na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, które musi przewidzieć w swoim budżecie. Umieszczenie zatem w planach finansowych szkół środków pieniężnych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, którymi dysponuje dyrektor, co znalazło uregulowanie w zakwestionowanych normach § 2 ust. 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 i ust. 2, § 5 ust. 7 - jest przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Podobnie nałożenie na dyrektorów szkół kompetencji do tworzenia w poszczególnych szkołach komisji uczestniczących w procesie udzielania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli tych szkół, co znalazło umocowanie w zakwestionowanym § 6 uchwały, wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z przepisu art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Nadto powierzenie w § 5 ust. 2 uchwały uprawnienia do inicjowania postępowania o przyznanie pomocy zdrowotnej dla nauczyciela członkom rodziny lub innym osobom znającym sytuację zdrowotną i materialną nauczyciela należało uznać za sprzeczne z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP. Zaakcentować należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). Konkludując zatem powyższe stwierdzić należy, że Rada Miasta Mysłowice tworząc fundusze zdrowotne (na pomoc zdrowotną dla nauczycieli) wyodrębnione w każdym roku w budżetach szkół, powierzając dyrektorom szkół dysponowanie tymi funduszami i tworzenie komisji do rozpatrywania wniosków oraz przyznając uprawnienie wnioskodawcy tego postępowania innym podmiotom niż nauczyciel - istotnie naruszyła przepis art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP. Wskazane, istotne naruszenia prawa stanowią więc podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Pogląd powyższy znajduje także oparcie w obszernym, jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przepis art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela w sprawach reglamentacji środków na pomoc zdrowotną nauczycieli poza system świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego nakłada na organ prowadzący szkołę do zarezerwowania corocznie w budżetach odpowiednich środków na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, a także określenia rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania (vide: wyrok z 29 stycznia 2013r., o sygn. akt II SA/Rz 1158/12). Z przepisu art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela wynika obowiązek organu prowadzącego szkołę zabezpieczenia corocznie w budżetach odpowiednich środków finansowych na realizację ochrony zdrowia nauczycieli. Nie ulega zatem wątpliwości, iż wysokość środków przeznaczo-nych na tę pomoc powinna zostać określona w budżecie gminy, czyli w uchwale podejmowanej w szczególnym trybie, podlegającej nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej (vide: wyrok z 29 stycznia 2008r., sygn. akt IVSA/Wr 611/07. Wolą bowiem ustawodawcy, określoną w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela, jest powierzenie organowi prowadzącemu szkołę dysponowania środkami przeznaczonymi na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, które musi przewidzieć w swoim budżecie. Umieszczenie w planach finansowych szkół środków pieniężnych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, którymi zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty dysponuje dyrektor, jest przekroczeniem delegacji ustawowej. Stwarza to, nieprzewidzianą przepisami prawa sytuację, iż powstanie nie jeden fundusz na poziomie organu prowadzącego szkoły, ale wiele funduszy, którymi dysponować będą dyrektorzy szkół. Skoro organ prowadzący szkoły wyodrębnił w ramach swojego budżetu fundusz na cel określony w art. 72 ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela, zobowiązany jest do dysponowania nim samodzielnie. Uprawnienie organu prowadzącego szkoły do określenia rodzajów świadczeń pomocy zdrowotnej, warunków i sposobu ich przyznawania nie oznacza, że organ ten ma kompetencje do nakazania dyrektorom szkół powoływania komisji uczestniczącej w sformalizowany sposób w procedurze administracyjnej przyznawania świadczeń (vide: wyrok z 18 marca 2008r., sygn. akt III SA/Łd 94/08). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku ----------------------- 2