II SA/Gd 684/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r., nr SKO Gd/1257/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. M. F., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 lipca 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji (Wójta Gminy P.) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 26 sierpnia 2021 r. skarżąca złożyła do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Wójta Gminy P., wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem, J. F. Decyzją z 3 września 2021 r. Wójt Gminy P. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niezaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1162) – dalej powoływanej w skrócie jako "u.ś.r.". Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 12 stycznia 2022 r. uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że nie jest dopuszczalna odmowa przyznania świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w części, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. Kolegium zobligowało też organ I instancji do uzupełnienia zebranego materiału dowodowego oraz oceny związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej skarżącej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z 9 lutego 2022 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niezaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., uznając, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji bądź niepodejmowania pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej stałej i bezpośredniej opieki. Organ I instancji uznał, że mąż skarżącej jest w dużej mierze samodzielny, nadto skarżąca od 1987 r. nie jest aktywna zawodowo, a w okresie tym nie wykazywała także chęci podjęcia pracy zarobkowej. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 6 lipca 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium zgodziło się z ustaleniami organu pierwszej instancji, dotyczącymi niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieka lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nadto zarzucono rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż dzieci skarżącej mogą partycypować w opiece nad niepełnosprawnym ojcem podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie M. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Nadto z orzecznictwa wynika, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Skarżąca podkreśliła, że jako żona niepełnosprawnego mieści się w katalogu podmiotów, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Odnosząc się natomiast do wskazanej przez organy zasadności wsparcia dzieci przy opiece nad niepełnosprawnym mężem, skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem, jeżeli jest kilka podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednemu z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Organy administracyjne nie mogą przy tym decydować za stronę w jaki sposób będzie wywiązywała się ona z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 lipca 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Wójta Gminy P. z 9 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 529) dalej powoływanej w skrócie jako p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1162 – dalej powoływanej w skrócie jako: "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej a opieką nad niepełnosprawnym mężem skarżącej. Także w ocenie Kolegium, którą Sąd podziela, niepodejmowanie pracy przez skarżącą nie ma bowiem związku wyłącznie ze sprawowaniem tej opieki. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób prawidłowy ocenił materiał dowodowy pod kątem istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad mężem, w tym faktycznego zakresu tej opieki z uwagi na niepełnosprawność męża, a jednocześnie - koniecznością z tego powodu niepodejmowania przez skarżącą aktywności zawodowej stwierdzając, że w istocie całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, iż nie zachodzi taki związek. Innymi słowy, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że skarżąca, bez wątpienia sprawując opiekę nad swoim mężem, nie jest w stanie podjąć żadnej aktywności zawodowej z powodu wykonywania tej opieki. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że powodem braku aktywności zawodowej skarżącego nie może być wyłącznie fakt sprawowania przez nią opieki nad mężem. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę i przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tracąc możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 2454/11 oraz z 2 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2201/15, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy, pomimo istniejącej niepełnosprawności danego członka rodziny, wskazywać muszą na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawna, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (niewykonalne). Istotne jest też to, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 1549/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Należy przy tym podkreślić, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd nie kwestionuje zasadności opieki i czynności bezspornie wykonywanych przez skarżącą, opiekującą się mężem. Mąż skarżącej jest niepełnosprawny w stopniu znacznym i posiada wydane na czas określony orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z dokumentacji medycznej wynika, że leczony był za pomocą radiochemioterapii i leczenia operacyjnego z uwagi na nowotwór odbytnicy z przerzutami na płuco, nadto cierpi na wodniak jądra prawego, cukrzycę, nadciśnienie tętnicze oraz dnę moczanową. Z wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że mąż skarżącej samodzielnie wykonuje część czynności higienicznych, samodzielnie ubiera się, spożywa posiłki, porusza się, spaceruje, wykonuje ćwiczenia fizyczne i prowadzi samochód, a także mierzy ciśnienie. W ciągu dnia zajmuje się oglądaniem telewizji, korzysta z internetu i słucha radia. Pozostaje on sam w domu na czas 2 godzin. Nie jest on natomiast samodzielny w przygotowaniu ubrań, strzyżeniu i obcinaniu paznokci oraz załatwianiu spraw urzędowych. Częściowo samodzielny jest w korzystaniu z toalety i podmywaniu (korzysta z worka stomijnego), ubieraniu obuwia i kładzeniu się do snu. Skarżąca pomaga w wymianie worka stomijnego, zakładaniu skarpet i spodni, podaje leki i robi zastrzyki. Dwa razy w miesiącu obcina mężowi paznokcie i dokonuje zakupu leków. Nadto przygotowuje posiłki, sprząta, robi zakupy i załatwia sprawy urzędowe, pali w piecu, wykonuje czynności ogrodnicze i odśnieża. W części czynności pomocy udziela jej jedna z córek, pozostałe troje dorosłych dzieci nie uczestniczy w pomocy ojcu z uwagi na odległe miejsce zamieszkania czy zobowiązania rodzinne i zawodowe. Zdaniem Sądu, pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego, robienie zakupów, sprzątanie, gotowanie, czy realizacja recept nie stanowią czynności, które świadczą o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki. Czynności te nie są wykonywane codziennie (np. zakupy czy sprzątanie), a jeśli już są wykonywane codziennie, to nie zajmują tyle czasu, aby determinowało to u skarżącej potrzebę niepodejmowania zatrudnienia. Zatem nie są to czynności oznaczające stałą lub długotrwałą opiekę nad inną osobą w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodzić się należy z Kolegium, że czynności wskazywane przez skarżącą stanowią w dużym zakresie de facto czynności zwykłego dnia codziennego. Zatem w istocie stanowią one codzienną rutynę osób, w tym takich, które również pracują zawodowo. Ponadto, mąż skarżącej nie wymaga karmienia, pojenia, cewnikowania, pampersowania, itp. Mimo stwierdzonych schorzeń pozostaje on osobą w dużej mierze samodzielną, o czym świadczy fakt, że prowadzi on auto, a do 16 sierpnia 2021 r. prowadził działalność gospodarczą. Zakres samodzielności męża skarżącej, nie jest przy tym tego rodzaju, by wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zakres tych czynności, które skarżąca wykonuje, opiekując się mężem nie jest na tyle intensywny i absorbujący, by stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią pracy zarobkowej. Nie ma przeszkód, aby przy odpowiedniej organizacji czasu w ciągu dnia skarżąca wykonywała część czynności przed rozpoczęciem godzin pracy, a kolejne po powrocie z wykonywanej pracy. Co do ewentualnej pomocy w przygotowywaniu posiłków, to nie ma przecież przeszkód, by je przyrządzać po pracy lub w czasie wolnym od pracy, tak jak to ma miejsce w większości gospodarstw domowych, prowadzonych przez osoby aktywne zawodowo. Nie ma również przeszkód, aby skarżąca przygotowała mężowi wcześniej leki w razie potrzeby. Analogicznie należy odnieść się do okoliczności wykonywania przez skarżącą pozostałych prac domowych, jak robienie zakupów, sprzątanie czy przynoszenie opału. Z uwagi na dużą samodzielność męża nie znajduje także, zdaniem Sądu, uzasadnienia twierdzenie skarżącej, że mąż może pozostać sam na dwie godziny. Nadto wskazać należy, że skarżąca pozostaje bez pracy zarobkowej od 1987 r., zaś mężem zajmuje się od powstania niepełnosprawności, tj. od lipca 2020 r. Według oświadczenia skarżącej, chciała ona podjąć pracę zarobkową ponieważ dzieci podrosły. Jednakże zauważyć należy, że dorosłe dzieci skarżącej są w wieku od 30 do 36 lat. Zatem gdyby skarżąca chciała podjęć pracę zarobkową po ich wychowaniu, działania w tym zakresie mogłaby podjąć znacznie wcześniej. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika natomiast, by skarżąca podejmowała chociażby próby podjęcia się jakiegokolwiek zarobkowania. W ocenie Sądu, zasady doświadczenia życiowego wskazują, że nie jest prawdopodobne, aby po tak długim okresie pozostawiania bez pracy, skarżąca faktycznie wykazywała próby jej podjęcia, a przeszkodą do tego była wyłącznie sprawowana opieka nad mężem. Brak podejmowania pracy przez skarżącą przez tak długi czas nie pozwala na uznanie, że przyczyną tego jest wyłącznie opieka nad mężem. Nadto z akt postępowania wynika, że dwoje z dorosłych dzieci, które choć są osobami aktywnymi zawodowo, to mieszkają w tej samej miejscowości, i mogłyby wesprzeć skarżącą w opiece nad mężem, w przypadku podjęcia przez nią pracy (obecnie pomocy udziela jedno z dzieci). W skarżonej decyzji Kolegium wskazało na obowiązki alimentacyjne dzieci wobec ojca (art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz.U.2020 poz.1359), co stało się przedmiotem podniesionego w skardze zarzutu. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącej, w wydanej decyzji Kolegium nie wskazało, że skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie z uwagi na możliwość udziału dzieci w opiece nad niepełnosprawnym ojcem. Na gruncie niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad mężem nie stanowi przeszkody do wykonywania pracy zarobkowej przez skarżącą i te dwie okoliczności nie pozostają w związku przyczynowo-skutkowym w sposób pozwalający na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust 1 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.