III FSK 1449/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Protokolant asystent sędziego Aleksandra Borowiec- Krawczyk, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 1792/22 w sprawie ze skargi L. C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 27 maja 2022 r., nr 1401-IEE2.711.1.79.2022.2.KS w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 8 lutego 2023 r., III SA/Wa 1792/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. C. (dalej: ,,Skarżąca"), na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 27 maja 2022 r., nr 1401-IEE2.711.1.79.2022.2.KS, w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Ursynów z 10 marca 2022 r. o oddaleniu skargi na czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego Skarżącej, dokonaną zawiadomieniem z 29 grudnia 2021 r., nr [...]. Organy obu instancji uznały, że czynność ta nie narusza przepisów prawa, a w szczególności art. 80 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 z poźn. zm., dalej: "u.p.e.a."). Stanowisko to zaakceptował sąd pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że skarga składana w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. powinna dotyczyć konkretnej czynności egzekucyjnej, a organ dokonuje w tym trybie oceny zgodności z prawem czynności faktycznych podjętych przez organ egzekucyjny w wykonaniu zastosowanego środka egzekucyjnego. Zdaniem sądu, zarzuty podniesione przez Skarżącą dotyczące wymagalności obowiązku nie mogą być analizowane w ramach postępowania wszczętego skargą na czynność egzekucyjną. W ramach tego postępowania nie mogą być też rozpatrywane zarzuty dotyczące innych postępowań egzekucyjnych oraz podejmowanych w nich czynności. Odnosząc się do samego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego dokonanego zawiadomieniem z 29 grudnia 2021 r., sąd stwierdził, że nie narusza ono art. 80 § 1-3 u.p.e.a. Zawiadomienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, określone w art. 67 § 2 pkt 1-8 u.p.e.a. W ocenie sądu, środek egzekucyjny w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego nie był dla Skarżącej zbyt uciążliwy. Skarżąca nie wskazała przy tym żadnego innego składnika majątku, z którego organ egzekucyjny mógłby przeprowadzić skuteczną egzekucję. Co więcej, w niniejszej sprawie zajęcie nie doprowadziło do wyegzekwowania żadnych należności, z uwagi na brak środków pieniężnych na prowadzonym rachunku. W konkluzji sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik Skarżącej. Zaskarżonemu w całości wyrokowi, zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. cyt.: "1) wystąpienie przesłanki wskazanej w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż w ocenie Strony skarżącej skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa 2) art. 134 § 1 ppsa poprzez nie przeanalizowanie sprawy przez WSA w Warszawie złożonej skargi w sytuacji której z akt sprawy wynika wystąpienie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie orzeczenia bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim w tej sprawie złożona skarga w trybie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w której zarzucono wszczęcie egzekucji przy braku doręczenia upomnienia z tytułu wydanej decyzji administracyjnej, co stanowi wymóg formalny zgodnie z art. 15 § 1 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - z akt sprawy doręczonych przez organ administracji publicznej wynika, że zostały złożone zarzuty w trybie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w których podniesiono nieprawidłowe wszczęcie egzekucji z pominięciem doręczenia upomnienia do wydanej decyzji uzasadniającym uchylenie orzeczenia ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na naruszeniu przepisów: - prawa proceduralnego w zakresie orzekania przez skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa, przez co wypełniona została przesłanka - prawa proceduralnego w zakresie nie przeanalizowania w trybie art. 134 § 1 ppsa pod względem wymogu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przed wydaniem orzeczenia w niniejszej sprawie, a wynikające z postawionego zarzutu wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego doręczenia upomnienia wymaganego przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacji w której podstawą wszczęcia egzekucji jest decyzja administracyjna." W skardze kasacyjnej zawarty został wniosek o cyt. "uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i cofnięcie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez uprawniony skład orzekający, który nie podlegał będzie wyłączeniu z orzekania." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania: tj. art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a., gdyż sędzia Dariusz Grzegorz Czarkowski świadczył usługi prawne jako radca prawny dla Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (obecnie Izba Administracji Skarbowej w Warszawie). W niniejszej sprawie jedną ze stron jest Izba Administracji Skarbowej w Warszawie - a w postępowaniu administracyjnym jako organ występuje Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie. Ponadto w składzie orzekającym WSA w Warszawie znalazło się dwóch sędziów powołanych przez "Neo KRS", tj. sędzia WSA Jacek Kaute oraz sędzia WSA Dariusz Czarkowski. Zdaniem Skarżącej, sędzia wybrany przez "Neo KRS" nie może być uznany za niezawisłego i bezstronnego, gdyż jego powołanie nastąpiło z rażącym naruszeniem podstawowych reguł procedury powoływania sędziów. Niezależnie od powyższego autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w niniejszej sprawie naruszenie prawa wynika z niezastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia przed rozpatrzeniem zagadnienia wstępnego jakim jest prawidłowość wszczętej egzekucji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, czyli kwestii prawidłowego lub nieprawidłowego wszczęcia postępowania egzekucyjnego ma istotny wpływ na niniejsze rozstrzygnięcie. Skutkiem nieprawidłowego wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest stwierdzenie nieważności wszelkich podjętych czynności, w tym zajęcia rachunku bankowego. Wówczas czynności egzekucyjne traktować należy jako nie istniejące, co z kolei powoduje obowiązek naprawienia szkód wyrządzonych przez organ administracji publicznej swym działaniem, co z kolei wynika z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed NSA pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.), nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, a zarzuty kasacyjne nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w tej sprawie - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie zachodzi przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze błędne jest twierdzenie pełnomocnika Skarżącej, że przy wydawaniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 8 lutego 2023 r., III SA/Wa 1792/22, brał udział sędzia Dariusz Czarkowski. Sentencja tego wyroku oraz akta tej sprawy przeczą temu twierdzeniu. Dlatego oderwane od realiów tej sprawy są rozważania autora skargi kasacyjnej dotyczące braku wyłączenia tego sędziego od udziału w tej sprawie w trybie art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, że orzekający w tej sprawie sąd pierwszej instancji był nienależycie obsadzony z uwagi na fakt udziału sędziów powołanych przez Krajową Radę Sądownictwa w składzie ukształtowanym po 2017 r., co miałoby dotyczyć sędziego Jacka Kaute. Problem skuteczności powołań sędziów w procedurze prowadzonej z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej po 2017 r. był już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Składy orzekające NSA, choć zwracały uwagę na wątpliwości związane z funkcjonowaniem KRS w takim kształcie, nie podważały skuteczności samych powołań sędziowskich. W postanowieniu z 28 stycznia 2020 r., I OSK 1713/18, NSA stwierdził, że uprawnienia w zakresie powoływania sędziów są osobistymi uprawnieniami Prezydenta, a Konstytucja nie zna prawa podmiotowego dostępu do służby sędziowskiej. To przesądza o niemożności sprawowania kontroli przez sądy administracyjne w zakresie aktów związanych z taką procedurą. Podobnie w wyroku z 11 października 2021 r., II GOK 9/18, stwierdzono, że w aktualnym stanie prawnym prezydenckie akty powołań do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie podlegają sądowej weryfikacji i nie są wzruszalne (pkt 133 i pkt 145 wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. oraz pkt 122 i pkt 128 wyroku TSUE z 2 marca 2021 r.). W wyrokach z 4 listopada 2021 r., III FSK 3626/21 i III FSK 4104/21, NSA stwierdził wprost, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych, a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami. Innymi słowy, w aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada sędzia bądź asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r., to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał w tych orzeczeniach, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego przy powoływaniu sędziów sądów administracyjnych, nawet w kontekście wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa. Proces powołania sędziów/asesorów był zgodny z wymogami Konstytucji RP, a nawet jeśli KRS nie spełniała pełnych wymogów konstytucyjnych, proces powołania podlegał kontroli sądowej, a Prezydent RP dokonał merytorycznej oceny. W związku z tym nie można uznać, że naruszenie dotyczyło normy kluczowej dla procesu powołania sędziów. Podobny pogląd wyrażony został w sprawie z udziałem Skarżącej, rozstrzygniętej wyrokiem NSA z 25 maja 2023 r., III FSK 13/23. Także w najnowszym orzecznictwie NSA wskazuje się, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest wystarczającej podstawy prawnej, która pozwoliłaby jednoznacznie i precyzyjnie podważyć twierdzenie, że sędzia sądu administracyjnego powołany przez Prezydenta RP na urząd jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej oraz sędzią europejskim, nawet jeśli procedura jego powołania mogła zawierać pewne wady (wyroki NSA: z 7 czerwca 2024 r., III FSK 1389/22, z 4 grudnia 2024 r., III FSK 561-563/24). Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżącej, podstawą do kwestionowania statusu sędziego nie jest orzecznictwo Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka (ETPCz) oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jak wyjaśniła to Europejska Komisja Demokracji przez Prawo (tzw. Komisja Wenecka) w opinii z 14 października 2024 r., nr 1206/2024, zarówno orzeczenia Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka, jak i orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie mają bezpośredniego skutku w systemie prawa. Orzeczenia ETPCz są wiążące na mocy artykułu 46 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i muszą zostać wdrożone przez państwo pozwane, ale za pośrednictwem procedury, która ma zostać ustalona przez to państwo (punkt 24 opinii). Również, że orzeczenia TSUE nie mają automatycznie skutku unieważniającego w polskim systemie prawnym (punkt 25 opinii). Komisja Wenecka uważa, że ani orzeczenia ETPCz i TSUE, ani decyzje polskich sądów najwyższych nie unieważniły ex tunc decyzji w sprawie powołań podejmowanych przez Krajową Radę Sądownictwa (punkt 28 opinii). Podobny pogląd w odniesieniu do kwestionowania skuteczności powołań sędziów sądów administracyjnych wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 4 grudnia 2024 r., III FSK 561-564/24. Podziela go również skład orzekający w niniejszej sprawie. Nie ma zatem podstaw prawnych do kwestionowania skuteczności powołania Pana Jacka Kaute na urząd sędziego WSA w Warszawie, a w konsekwencji podważania składu sądu pierwszej instancji orzekającego w tej sprawie. Z tych względów niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wystąpienia przesłanki wynikającej z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 134 p.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej dopatruje się w niezastosowaniu w niniejszej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl § 2 tego artykułu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Granice orzekania przez sąd pierwszej instancji, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., wyznaczone są ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonego aktu (por. H. Knysiak-Sudyka i M. Romańska, komentarz do art. 134 p.p.s.a., [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WKP 2016). W tej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Warszawie było postanowienie wydane w sprawie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną. Skarga na czynność egzekucyjną jest jednym ze środków ochrony prawnej zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a. podstawą skargi na czynność egzekucyjną może być dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy, lub zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. W literaturze prezentowane jest stanowisko, że skarga na czynność egzekucyjną ma charakter środka subsydiarnego i nie będzie dopuszczalna, gdy ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia, np. zarzut, zażalenie na postanowienie (zob. komentarz do art. 54 u.p.e.a. [w:] P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2025). Również w orzecznictwie wskazuje się, że nie ma podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z 6 października 2021 r., III FSK 4238/21). Skarga na czynności egzekucyjne jest środkiem o charakterze subsydiarnym, co oznacza, że stanowi uzupełnienie innych środków zaskarżenia, a zakres wykorzystania skargi jest ograniczony przez zakres stosowania innych środków prawnych (wyrok NSA z 18 listopada 2015 r., II FSK 2594/13). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulując poszczególne etapy postępowania egzekucyjnego, umożliwia zobowiązanemu kwestionowanie podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć poprzez wskazane środki prawne. Obowiązuje przy tym zasada niekonkurencyjności środków zaskarżenia (zob. m.in. wyroki NSA z: 25 sierpnia 2020 r., II FSK 1324/18; z 23 listopada 2021 r., III FSK 125/21). Nie ma zatem podstaw, aby w ramach skargi złożonej w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. można było kwestionować istnienie egzekwowanego obowiązku. Temu służą inne środki ochrony prawnej zobowiązanego (wyrok NSA z 18 maja 2022 r., III FSK 573/21). W tej sprawie badaniu przez sąd pierwszej instancji podlegała wyłącznie prawidłowość czynności egzekucyjnej, a nie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.). Ta kwestia, jak wynika z treści skargi kasacyjnej, była przedmiotem odrębnych zarzutów wniesionych przez Skarżącą. Nie ma przy tym bezpośredniej zależności między rozpatrzeniem tych zarzutów, a rozpatrzeniem skargi na czynność egzekucyjną. Sąd pierwszej instancji nie miał więc obowiązku badania, czy w tej sprawie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. SNSA Wojciech Stachurski SNSA Dominik Gajewski SNSA Bogusław Dauter