VII SA/Wa 1852/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2022 r. nr 677/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.P. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. P. ("skarżąca") jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("MWINB") nr 677/2022 z 17 czerwca 2022 r., umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie opróżnienia budynku mieszkalnego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. ("PINB"), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku, decyzją nr (...) z (...) kwietnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 68 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 – dalej: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a."), nakazał właścicielowi M. M. opróżnienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. nr (...) w miejscowości Ż. W., gmina Ż. W. – w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Udział w powyższym postępowaniu administracyjnym brała wyłącznie M. M., której organ doręczył decyzję 12 kwietnia 2022 r. (v. zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z 11 maja 2022 r. (nadanym w placówce pocztowej 12 maja 2022 r.), skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji PINB z 6 kwietnia 2022 r. i jednocześnie wskazała, że żąda (ewentualnie) wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na pominięcie jej w zakończonym postępowaniu w sprawie stanu technicznego budynku. Powołała się przy tym na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyby organ uznał, że zaskarżona decyzja jest już "prawomocna". Działając na skutek ww. pisma skarżącej Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 677/2022 z 17 czerwca 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. nr (...) w miejscowości Ż., gmina Ż.. Legitymację strony do wniesienia odwołania – zdaniem MWINB – należy oceniać według art. 28, 29 i 30 k.p.a., zaś ocena statusu skarżącej jako wnoszącej odwołanie powinna nastąpić na gruncie art. 28 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy wyłącznie stronie. Dalej MWINB wskazał, że sama skarżąca wskazuje w kierowanych do organu pismach, że zamieszkuje na posesji w Ż. przy ul. (...), co czyni ją posiadaczem samoistnym tej nieruchomości. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że stronami postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowalnego nie mogą być posiadacze samoistni lub zależni nieruchomości, gdyż posiadanie samoistne lub posiadanie zależne jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym. Posiadacz samoistny nieruchomości z samego faktu władania nieruchomością może wywodzić jedynie legitymowanie się interesem faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania za stronę postępowania przed organem. Jednocześnie MWINB stwierdził, że podnoszona okoliczność, dotycząca toczącego się przed Sądem Rejonowym postępowania o zasiedzenie działki ewid. nr (...) w miejscowości Ż., gmina Ż. nie zmienia faktu braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie tej nieruchomości. W rezultacie organ drugiej instancji uznał, że skarżąca posiada wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny w przedmiotowym postępowaniu. Jej bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy świadczy tylko o interesie faktycznym. To zaś - zdaniem MWINB - zobligowało go do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na treść orzeczenia, polegające na tym, że bezpodstawnie organ drugiej instancji odmówił skarżącej przymiotu strony i bezpodstawnie umorzył postępowanie odwoławcze; 2) art. 28 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia budynku mieszkalnego przy ul. (...) w Ż. położonego na działce ewid. nr (...) w Ż., w której 6 kwietnia 2022 r. PINB wydał decyzję następnie przez nią zaskarżoną; 3) art. 7, art. 77, art. 80 (k.p.a.) poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego, analizy i oceny zgromadzonych materiałów. Odpowiadając 8 września 2022 r. na ww. skargę, organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione, które to Sąd wziął pod uwagę z urzędu; uzasadniały one uchylenie zaskarżonej decyzji. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd wyjaśnia, że kontrolował w sprawie decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z 17 czerwca 2022 r., umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. nr (...) z (...) kwietnia 2022 r. nakazującej M. M. opróżnienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. nr (...) w miejscowości Ż., gmina Ż.. W podstawie prawnej tego orzeczenia MWINB przywołał art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze; stosując ten przepis przyjął, że skarżąca nie ma interesu prawnego/nie jest stroną. Co do zasady Sąd zgadza się z organem, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (v. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98). Niemniej jednak Sąd stwierdza, że zastosowanie tego przepisu nie może mieć miejsca wówczas, gdy zaskarżona decyzja organu I instancji, wobec braku jej zaskarżenia w terminie otwartym do wniesienia odwołania, stała się ostateczna. Taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku i uniemożliwiała kontynuowanie postępowania przed organem II instancji. I tak Sąd zauważa, że stosownie do treści art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Odnośnie strony, która nie brała udziału w postępowaniu w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że może ona wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji, ale wyłącznie w termin 14 dni do wniesienia odwołania, który dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Rozpoczyna on zatem swój bieg od "najpóźniejszego" doręczenia (orzeczenia organu I instancji) stronie postępowania (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1758/97, wyrok NSA z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08, wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09, wyrok NSA z 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 555/13, wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3151/12). Po wskazanym terminie skuteczne złożenie odwołania przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu nie jest możliwe, a to - z uwagi na walor ostateczności decyzji organu I instancji. Przy czym w takiej sytuacji organ administracji publicznej winien podjąć działania do jakich obliguje go przepis art. 235 § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. W doktrynie wskazuje się, że przytoczony przepis odnosi się do sytuacji wnoszenia skargi w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i stanowi przejaw zasady pierwszeństwa postępowania ogólnego (jurysdykcyjnego) nad postępowaniem skargowym. W związku z tym pierwszeństwem skarga o której mowa, interpretowana jest jako środek prawny z art. 145-163 k.p.a. Oznacza to, że skarga (pismo formułujące wolę "wzruszenia" decyzji) w sprawie, w której wydana była ostateczna decyzja administracyjna powinna być traktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Zatem skargę/podanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania (art. 147 k.p.a.) lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.) albo jej uchylenia lub zmiany (art. 154, art. 155, art. 161, art. 162, art. 163 k.p.a.). Należy jednocześnie przyjąć, że pisma stron postępowania (także podmiotów uznających się za strony postępowania) skierowane przeciwko decyzjom ostatecznym, które pozostawiają wątpliwości co do ich kwalifikacji, wymagają interpretacji w trybie art. 235 k.p.a., choćby nie były kierowane do organu w ramach postępowania skargowego. Na organie administracji publicznej w związku z wpływem takiego pisma - kwestionującego prawidłowość decyzji posiadającej już walor decyzji ostatecznej - ciąży zaś obowiązek ustalenia rzeczywistego żądania strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że to organ ma zastosować właściwy tryb nadzwyczajny adekwatny do rzeczywistej treści żądania, a jedynie w razie istnienia uzasadnionych wątpliwości co do charakteru żądania strony zawartego w jej piśmie powinien, stosując art. 9 k.p.a., zwrócić się do niej, udzielając niezbędnych wyjaśnień np. w kwestii braku możliwości uznania pisma za odwołanie (v. wyrok NSA z 22 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1099/04), i żądając wymaganych uzupełnień. Wskazuje się w nim również (v. wyrok NSA z 14 sierpnia 1986 r., sygn. akt II SA 634/86,), że zawarty w art. 235 § 1 k.p.a. nakaz rozpatrzenia możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej we właściwym trybie powinien być rozumiany jako nakaz zastosowania trybu adekwatnego do zarzutów podniesionych w piśmie strony. W konsekwencji poczynionych rozważań uprawniona pozostaje teza, że jeżeli strona w odniesieniu do decyzji posiadającej walor orzeczenia ostatecznego podnosi w skardze/podaniu zarzut stanowiący jedną z podstaw wznowienia postępowania, o jakich mowa w art. 145 § 1 k.p.a., to właściwym trybem załatwienia sprawy będzie tryb wznowienia postępowania. Powyższe zostało całkowicie pominięte w niniejszej sprawie; skutkowało to wadliwym zastosowaniem przez MWINB art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę, że skarżąca M. P. nie była stroną postępowania administracyjnego i nie otrzymała decyzji PINB z (...) kwietnia 2022 r.; organ I instancji za stronę uznał wyłącznie właścicielkę – M. M. Skarżąca mogła więc wnieść odwołanie w terminie otwartym dla M. M. Powyższą decyzję PINB doręczono M. M. 12 kwietnia 2022 r.; termin do wniesienia odwołania upływał więc z dniem 26 kwietnia 2022 r. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, dopiero pismem z 11 maja 2022 r. (nadanym w placówce pocztowej 12 maja 2022 r.) wniosła zaś odwołanie od decyzji PINB z 6 kwietnia 2022 r., a więc już wówczas, gdy prowadzenie tego postępowania (wobec tego, że decyzja PINB stała się ostateczna) nie było możliwe. Z tego też powodu MWINB nie mógł uruchomić postępowania odwoławczego, ocenić w nim interesu prawnego skarżącej i wydać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Obowiązany był natomiast wziąć pod uwagę art. 235 k.p.a., a dalej, że w ww. piśmie z 11 maja 2022 r. skarżąca wskazała również (alternatywnie, z ostrożności), że wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego - z uwagi na pominięcie jej w zakończonym postępowaniu w sprawie stanu technicznego budynku. We wskazanych powyżej okolicznościach MWINB winien w efekcie pismo skarżącej - kwestionujące decyzję organu I instancji - skierować do rozpatrzenia w przywołanym w nim trybie nadzwyczajnym, wznowienia postępowania administracyjnego (adekwatnie również do okoliczności w nim wskazanych, łącznie z powołaniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Bez znaczenia w ww. kwestii pozostaje, czy skarżąca posiada interes prawny w niniejszej sprawie (zakończonej decyzją PINB z 6 kwietnia 2022 r.); nawet bezsporne przyjęcie, że powinna mieć zapewniony udział w postępowaniu przed organem I instancji, nie mogło bowiem prowadzić do uruchomienia postępowania odwoławczego od decyzji ostatecznej tego organu. Natomiast ww. okoliczności i stan prawny uprawniały w pełni, aby poszukiwała ona ochrony swojego interesu prawnego we wskazanym powyżej trybie - wznowienia. MWINB zobowiązany będzie do uwzględniania powyższej oceny prawnej, a w szczególności przyjmie, że pismo skarżącej z 11 maja 2022 r., niezależnie od jego nazwy, jest wyłącznie wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z 6 kwietnia 2022 r. Uwzględniając te okoliczności oraz mając na względzie przepisy regulujące tryb wznowienia zakończonego postępowania administracyjnego – podejmie stosowne czynności, mające na celu przekazanie wniosku do "załatwienia" właściwemu organowi. Z ww. powodów, bez znaczenia (na tym etapie) okazały się zarzuty skargi i argumentacja tam zawarta w kontekście interesu prawnego skarżącej. W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.