III OSK 3002/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 marca 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 40/21 odrzucającego skargę M. J. na bezczynność Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie wpisu do rejestru zgromadzeń postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 2 marca 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 40/21, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę M. J. na bezczynność Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie wpisu do rejestru zgromadzeń. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zawiadomieniem z 25 grudnia 2020 r. skarżący notyfikował zgromadzenie publiczne, które miało odbyć się 31 grudnia 2020 r. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie, w piśmie z 28 grudnia 2020 r. organ poinformował skarżącego o warunkach odbycia zgromadzenia, wskazując jednocześnie na brak możliwości dokonania zarejestrowania zgromadzenia. W odpowiedzi na skargę organ powołał się na treść § 26 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii, który formalnie uniemożliwiał przemieszczanie się na obszarze RP w zgłoszonych przez organizatora godzinach. Organ wskazał, że wobec powyższych argumentów zgłoszenie należało uznać za bezprzedmiotowe, a negatywne stanowisko w kwestii możliwości przeprowadzenia przedmiotowego zgromadzenia zajął również Państwowy Inspektor Sanitarny. Zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę, albowiem skarżący nie wyczerpał przed jej wniesieniem środka zaskarżenia w postaci ponaglenia. Wnosząc skargę na bezczynność organu administracji skarżący obowiązany jest wykazać, że skorzystał z trybu przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) dalej zwanej k.p.a. Sąd wskazał, że postępowania w sprawach dotyczących zgromadzeń są zadaniami z zakresu administracji publicznej, prowadzonymi w oparciu o przepisy k.p.a., o ile z samej ustawy nie wynika nic innego. Takim wyjątkiem jest wniesienie odwołania od decyzji zakazującej zgromadzenia, wydanej na podstawie art. 14 ustawy - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1389), do sądu powszechnego. Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli organ nie rejestruje zgromadzenia, to jego negatywne stanowisko winno przybrać formę decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 107 k.p.a. W konsekwencji podmiot ubiegający się o rejestrację zgromadzenia, przed wniesieniem skargi na bezczynność jest zobowiązany do wyczerpania procedury wyżej opisanej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, zaskarżając je w całości. Zarzucił "błędną kwalifikowaną wykładnię" następujących przepisów: 1. art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach przez uznanie, iż w przedmiocie dokonania wpisu obligatoryjnego o zgromadzeniu istnieje jakikolwiek środek odwoławczy; 2. art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach przez uznanie, iż w przedmiocie dokonania wpisu obligatoryjnego istnieje jakikolwiek środek odwoławczy, podczas gdy dokonanie wpisu następuje z mocy prawa (bez względu na okoliczność, czy zgromadzenie zostanie ewentualnie zakazane); 3. art. 107 k.p.a. przez błędną wykładnię, a to przez uznanie, iż możliwe jest wydanie decyzji w przedmiocie odmowy rejestracji zgromadzenia, podczas gdy art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach możliwości takiej nie przewiduje, a w konsekwencji chybione uznanie, iż w przedmiocie dokonania wpisu do rejestru zgromadzeń możliwe jest podjęcie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, w tym określonego w art. 37 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o wyznaczenie rozprawy przed NSA oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Prawo o zgromadzeniach nie odwołuje się do przepisów k.p.a. jako pomocniczo regulujących działanie organu w zakresie rejestracji zgromadzenia. Ustawa przewiduje jedynie wniesienie informacji o zamiarze odbycia zgromadzenia w określonej formie oraz obowiązek dokonania przez organ wpisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd kasacyjny dostrzegł przesłankę nieważności postępowania, o której mowa w § 2 pkt 1 ww. artykułu, tj. niedopuszczalność drogi sądowej. Niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu tego przepisu co do zasady oznacza, iż sąd administracyjny nie jest w ogóle właściwy do rozpoznania sprawy, a wobec tego skarga winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., II OSK 1385/12, LEX nr 1559392). Stosownie do postanowień ustawy – Prawo o zgromadzeniach, w celu organizacji zgromadzenia nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia władzy publicznej. Jest to wyrazem konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Jak stanowi art. 57 Konstytucji RP, "[k]ażdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa". Wolność zgromadzeń obejmuje m.in. wolność ich organizowania (tak M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 197). Stosownie do art. 7 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach, organizator zgromadzenia zawiadamia organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. Zawiadomienie jako akt notyfikacyjny nie może być uznane za równoznaczne z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Jak wskazuje S. Gajewski, "zawiadomienie takie umożliwia podjęcie przez właściwy organ władzy publicznej (w tym przypadku – organ gminy) działań zmierzających do zapewnienia odpowiednich warunków technicznych, organizacyjnych i porządkowych, które umożliwią przeprowadzenie zgromadzenia zgodnie z zamierzeniami organizatora oraz w sposób gwarantujący bezpieczeństwo uczestników takiego wydarzenia" (S. Gajewski, A. Jakubowski, Prawo o zgromadzeniach. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, art. 7). Zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia ma charakter czynności materialno-technicznej (S. Gajewski, A. Jakubowski, Prawo o zgromadzeniach..., art. 7). Z obowiązkiem jednostki zgłoszenia zgromadzenia koreluje kierowany do organu nakaz niezwłocznego udostępnienia, na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), informacji o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia – art. 7 ust. 3 Prawa o zgromadzeniach. Należy jednak podkreślić, że udostępnienie informacji o organizowanym zgromadzeniu w BIP organu nie jest przesłanką dopuszczalności zgromadzenia. Udostępnienie tej informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej organu administracji, a nie decyzji administracyjnej (podobnie w doktrynie wskazuje się, że "do czynności organu gminy związanych ze złożeniem zawiadomienia nie stosuje się przepisów k.p.a. Wniesienie tego dokumentu nie wszczyna bowiem postępowania administracyjnego, a działania podejmowane w związku z nim są odrębnie uregulowane w Prawie o zgromadzeniach" – S. Gajewski, A. Jakubowski, Prawo o zgromadzeniach..., art. 7). Przedmiotem skargi jest wpisanie przez Prezydenta Miasta Katowice notyfikowanego przez skarżącego zgromadzenia do rejestru publicznego - rejestru zgromadzeń. Istotne w sprawie pozostaje to, że skarżący nie zarzuca organowi ogólnie ujmowanej bezczynności związanej z rozpoznaniem jego zgłoszenia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, co może nastąpić przez udostępnienie informacji o zgromadzeniu w BIP, ale też przez wydanie decyzji o zakazie zgromadzenia – art. 14 ustawy. Skoro przedmiot skargi został ograniczony wyłącznie do bezczynności w przedmiocie wpisu do rejestru zgromadzeń, to wskazać należy że skarga jest niedopuszczalna. Wpis do rejestru zgromadzeń następuje w drodze czynności materialno-technicznej, niedotyczącej jednak uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2, "chociaż ze względu na użyte w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria trudno dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność". Czynność materialno-techniczna udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia, o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, nie dotyczy w sposób ścisły uprawnienia jednostki do organizacji zgromadzenia. W konsekwencji niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w przedmiocie wpisu do rejestru zgromadzeń. Na gruncie powołanej ustawy jedynym trybem zakazu zgromadzenia jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 14. Sytuacji tej nie zmienia twierdzenie organu, który w niniejszej sprawie uznał zgłoszenie za bezprzedmiotowe, odwołując się do negatywnego stanowiska Państwowego Inspektora Sanitarnego w kwestii możliwości przeprowadzenia przedmiotowego zgromadzenia oraz wskazując, że "nie zaistniały przesłanki do umieszczenia stosownych informacji na stronię Biuletynu Informacji Publicznej". Z podanych wyżej powodów stanowisko to, wyrażone w drodze pisma, nie może wyręczać organu z obowiązku wydania decyzji zakazującej organizacji zgromadzenia, w którym to przypadku jednostce przysługuje ściśle określony w ustawie tryb odwoławczy do sądu powszechnego, rozpoznającego odwołanie od decyzji niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 24 godzin od wniesienia odwołania (art. 16 ust. 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach). Dopuszczalność wyrażenia takiego stanowiska w formie pozaprocesowej, a zarazem konieczność podważenia jego legalności na drodze postępowania sądowoadministracyjnego przed odbyciem zgromadzenia, równałaby się z koniecznością uzyskania zezwolenia na organizację zgromadzenia, które to rozwiązanie zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP jako naruszające wolność zgromadzeń (wyrok TK z 18 stycznia 2006 r., K 21/05, OTK-A 2006, nr 1, poz. 4) W takim stanie rzeczy zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdyż Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie powinien stanowić art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nakazujący odrzucić skargę wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od postanowienia odrzucającego skargę, wydanego na podstawie innej jednostki redakcyjnej art. 58 p.p.s.a., władny jest stwierdzić brak właściwości sądu administracyjnego niezależnie od podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej. Brak kognicji sądu administracyjnego stanowi bowiem przesłankę nieważności postępowania, ale także niezależnie od tej nieważności uprawnia NSA do stwierdzenia podstaw odrzucenia skargi na każdym etapie rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej (art. 189 p.p.s.a.). Z uwagi na powyższe wywody bezprzedmiotowe byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.