II SA/Rz 1305/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek–Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr SKO.4111/712/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 13 czerwca 2022 r. nr ŚR-ŻG-5131-10/22; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej M. G. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi M.G. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr SKO.4111/712/2022 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia 13 czerwca 2022 r. nr ŚR.ŻG-5131-10/22 odmawiająca przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydana w następującym stanie faktycznym sprawy; Wnioskiem z dnia 31 marca 2022 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką K.S. W wyniku rozpoznania ww. wniosku, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r., Burmistrz, działając w oparciu o art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, 21, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b, art. 20 ust. 1-3, art. 23 ust. 1-3, art. 24 ust. 2a, ust. 4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 7, art. 10, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji podał, że K.S. jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. Legitymuje się wydanym w tym przedmiocie orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2021 r. Orzeczenie zostało wydane do 31 sierpnia 2023 r., a z jego treści wynika, że daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji nie da się ustalić, ale istniała ona na dzień 1 marca 2020 r. K.S. jest wdową, ale posiada cztery córki: M.G., D.S., E.L. i R.K. oraz dwie siostry S.S. oraz T.K. Jak ustalono w toku postępowania, D.S. zamieszkuje w tej samej miejscowości co matka, prowadzi gospodarstwo domowe, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub tożsamym. R.K. prowadzi własną działalność gospodarczą i również nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast E.L. prowadzi gospodarstwo rolne, opiekuje się dzieckiem i także nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei siostry K.S. utrzymują się z emerytur, mieszkają daleko, w związku z czym nie mogą sprawować opieki nad siostrą. Jak następnie wskazał organ I instancji, analizując przesłanki warunkujące nabycie wnioskowanego świadczenia, z oświadczenia M.G. wynika, że w lutym 2021 r. zrezygnowała z zatrudnienia w związku ze złym stanem zdrowia matki oraz że jest jedyną osobą, która jest w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu i zaopiekować się mamą całodobowo i długoterminowo. Burmistrz zaznaczył, że z danych z wywiadu środowiskowego wynika jednak, że opieka sprawowana przez skarżącą nie ma stałego i bezpośredniego charakteru, a podjęcie przez nią zatrudnienia jest możliwe. Większość czynności dnia codziennego K.S., według jej oświadczenia, wykonuje samodzielnie, natomiast wnioskodawczyni co drugi dzień sprząta, czasami przygotowuje i podaje obiad, w razie potrzeby robi zakupy, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe, towarzyszy podczas wizyt lekarskich. W ocenie organu opieka świadczona przez skarżącą nie uprawnia do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Czynności przez nią wykonywane nie zajmują całego dnia, mają charakter sporadyczny, a ich zakres nie pozbawia skarżącej możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nadto Burmistrz zwrócił uwagę, że z orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji K.S. nie wynika, od kiedy istnieje taki stan rzeczy, w związku z czym nie została spełniona również przesłanka dotycząca momentu powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym orzeczono częściową niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak stwierdził, że przepis ten nie został zmieniony, zatem obecnie sytuacja prawna skarżącej pozostaje bez zmian. Burmistrz zaznaczył również, że obowiązek alimentacyjny to nie tylko brak możliwości sprawowania odpowiedniej opieki, ale także brak możliwości dostarczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Organ zwrócił uwagę, że siostry K.S. oraz jej trzy córki nie są małoletnie oraz nie udowodniono, aby legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można przyznać jedynie wówczas, gdy nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji. Od powyższej decyzji skarżąca, działając przez fachowego pełnomocnika, wniosła odwołanie. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że ustawodawca w żaden sposób nie wskazał kryteriów, na podstawie których należałoby dokonać wyboru opiekuna osoby niepełnosprawnej z grupy osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu. W ocenie pełnomocnika strony, organ również w ogóle nie wziął pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącą w złożonym oświadczeniu. Nadto organ dokonał pobieżnej oceny oświadczenia skarżącej odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Burmistrz również błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r., w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r., SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy na wstępie odniósł się do zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie podzielając w tym względzie stanowiska Burmistrza. Kolegium przypomniało, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w zakresie, w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ odwoławczy przybliżył stanowisko sądów administracyjnych ukształtowane na tle powyższej problematyki, wskazując, że w związku z wejściem w życie ww. wyroku, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z powyższym kryterium dotyczące momentu powstania niepełnosprawności nie mogło stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do kwestii innych poza skarżącą osób zobowiązanych do alimentacji względem K.S., SKO wskazało na stanowisko WSA w Rzeszowie przedstawione w wyroku z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 116/22, że w sytuacji gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się jedna z osób uprawnionych w grupie, zadaniem organu jest wyłącznie sprawdzenie istnienia przesłanek do przyznania tego świadczenia po stronie wnioskodawcy. Całkowicie nieuprawnione jest uzależnianie przyznania tego świadczenia od sytuacji pozostałego rodzeństwa. Nie ma także podstaw do ustalania przez organ sytuacji finansowej tych osób, a tym samym uzależnianie od niej, powodzenia wniosku wnioskodawcy. Kolegium zauważyło jednak, że w przedmiotowej sprawie zachodzi inna istotna przeszkoda do przyznania świadczenia. W ocenie SKO materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala przyjąć, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką uniemożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej. Podstawę ustaleń w tym zakresie stanowił wywiad środowiskowy. Nie istnieje zatem związek przyczynowy pomiędzy tymi dwoma warunkami, co stanowi uzasadnioną podstawę do odmowy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Organ nadmienił również, że ostatnie zatrudnienie skarżącej zakończyło się z dniem 31 stycznia 2020 r. w wyniku upływu czasu, na który była zawarta umowa o pracę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca reprezentowana przez adwokata, zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi w powyższym zakresie ponowiono zarzuty tożsame z przedstawionymi uprzednio w odwołaniu. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że w wywiadzie szczegółowo opisano codzienne czynności wykonywane w ramach stałej, całodobowej opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką. Obok przygotowywania i podawania leków, systematycznego mierzenia ciśnienia, organizacji wizyt lekarskich, wyjazdów na badania lekarskie, wskazano również takie najbardziej podstawowe i niezbędne, czynności egzystencjalne, wykonywane przy osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, jak przygotowanie ubrań i pomoc w ubieraniu, przygotowywanie posiłków i przygotowanie do snu, pomoc przy zabiegach higienicznych i dbałość o miejsce zamieszkania, ale również pranie, sprzątanie i prasowanie. W ocenie skarżącej, Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia. Wszystkie te czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, zaś organ nie przedsięwziął jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu wykazania zbędności podejmowania określonych czynności w ramach opieki i pomocy nad matką, uzasadniających konieczność rezygnacji z zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest częściowo zasadna. Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygania w sprawie stanowiły przepisy art. 17 u.ś.r., który w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyraźnego podkreślenia w związku z tym wymaga, że dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. W tym znaczeniu opieka lub pomoc musi być na tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach bezpiecznych i odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z zatrudnienia). Spełnienie powyższej przesłanki musi być postrzegane kompleksowo przez pryzmat stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej i jej potrzeb (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. I OSK 168/22). Według Sąd w kontrolowanej sprawie nie zostało wyczerpująco ustalone czy skarżąca nie może podjąć zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wypaczone też zostały ustalenia wywiadu środowiskowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przy tym nie odniesiono się do oczywistych sprzeczności pomiędzy zapisami wywiadu środowiskowego i treścią oświadczenia podpisanego przez matkę z dnia 28 kwietnia 2022 r., a także szczegółowego opisu czynności wykonywanych podczas opieki z dnia 29 marca 2022 r.. W ocenie Sądu ustalenia organów pozostają także w sprzeczności z treścią Orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2021 r., z którego wynika, że matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do dna 31 sierpnia 2023 r. Brak dokonania oceny dowodów, które są sprzeczne ze sobą i oparcie się jedynie na wywiadzie środowiskowym narusza zasady wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W decyzjach obydwu instancji ustalono m.in., że K.S. samodzielnie wykonuje czynności związane z podawaniem leków. Takie pojęcie może mieć bardzo szerokie znaczenie, a tymczasem z treści wywiadu środowiskowego wynika, że samodzielnie to ona jedynie zażywa leki. Z kolejnego już "oświadczenia" skarżącej z dnia 16 maja 2022 r. wynika, że matka przyjmuje tabletki 3 razy dziennie oraz w razie potrzeby zastrzyki przeciwzakrzepowe. Z wywiadu i załączonego do niego oświadczenia wynikałoby, że w zasadzie matka skarżącej jest osobą bardzo samodzielną i samowystarczalną, co pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, według którego jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Z akt nie wynika jaki jest stan mentalny K.S., czy dobrze rozumie ona treść zadawanych pytań, bo wydaje się mało prawdopodobne, aby osoba w tym wieku, [...], rzeczywiście była w stanie samodzielnie wychodzić na spacer (z oświadczenia z dnia 28 kwietnia 2022 r. wynika, że [...]). Nie zostało dokładnie wyjaśnione jak często i jak duże objętościowo są związane z obsługą matki pranie, prasowanie i tym podobne czynności dnia codziennego. Można sobie bowiem wyobrazić sytuację, w której istnieje konieczność codziennego prania i prasowania pościeli, bielizny czy ubrań. W ocenie Sądu ustalenia dokonane przez organy co do zakresu czynności samodzielnie wykonywanych przez matkę skarżącej pozostają w zupełnej sprzeczności z treścią orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, który w dniu [...] sierpnia 2021 r. stwierdził niezdolność tej osoby do samodzielnej egzystencji do 31 sierpnia 2023 r. w związku ze stanem narządu ruchu. Z kolei w orzeczeniu z dnia [...] września 2021 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności odnośnie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystncji stwierdzono, że nie wymaga. W świetle sprzecznych ze sobą dowodów, w tym oświadczeń, tym bardziej konieczne było rzetelne dokonanie oceny wiarygodności tych dowodów, dlaczego oparto się na jednych a innym odmówiono wiarygodności, czego w decyzjach zabrakło, a co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie neguje, że mogą zaistnieć sytuacje, w których nawet orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji nie zawsze przesądza o zakresie niezbędnej opieki nad osobą niepełnosprawną. Może tak być, np. gdy osoba niepełnosprawna korzysta z innych form wsparcia czy opieki. Jednakże, aby rozstrzygnąć kwestię czy rzeczywiście sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną niezdolną do samodzielnej egzystencji jest przyczyną rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania tego zatrudnienia, należy wyczerpująco ustalić stan faktyczny. Owszem, takie czynności jak pranie, sprzątanie, przygotowanie obiadu czy prasowanie są normalnymi czynnościami w gospodarstwie domowym wykonywanymi także przez osoby, które pracują zawodowo, ale trzeba zauważyć, że z wywiadu wynika, że matka skarżącej i skarżąca prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe, mimo że zamieszkują pod tym samym adresem. Brak jednak ustaleń czy jest to osobny lokal w tym samym budynku, czy też tylko osobny pokój, czy pranie jest wykonywanie razem z praniem córki czy też inaczej. Konieczne jest więc dokładne ustalenie zakresu i wymiaru czynności składających się na opiekę, którą ma sprawować skarżąca nad matką, a także przedstawienie w decyzji oceny znajdujących się w aktach sprawy dowodów. Nie wyjaśniono też w jakiej formie i gdzie odbywa się rehabilitacja, o której także wspomniano w wywiadzie środowiskowym, czy konieczna i jaka ewentualnie jest rola skarżącej w tym zakresie. Nie jest też jasne, jak wyposażona jest łazienka, z której korzysta matka skarżącej, czy np. jest ona w stanie samodzielnie wejść do wanny (jeśli taka jest w łazience) i wyjść z niej. Brak ustaleń i oceny dowodów narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. W świetle ustaleń organów Sąd nie jest bowiem w stanie odnieść się do zarzutów skargi dotyczących zakresu sprawowanej opieki i wymiaru wykonywanych przez skarżącą czynności. Zabrakło bowiem dokładnych ustaleń i rzetelnej oceny zebranych dowodów. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).