I OSK 3203/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1024/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Łódź na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. I SA/Wa 1024/19 oddalił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Gmina Miasta [...] na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako: "p.p.s.a." zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów postępowania, które - jak podniesiono - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono "w szczególności" naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem niniejszego postępowania nie naruszono art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 – dalej jako;"u.g.n."). Jak wskazano w skardze kasacyjnej "na skutek w/cyt. przepisu, w związku z art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a. oraz art. 26 § 3 k.p.a." Wojewoda [...] stał się niezdolny do orzekania w sprawach, dotyczących komunalizacji, gdy występuje w nich również jako strona postępowania Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zważywszy na konkretne okoliczności badanej sprawy, szczególnie trzeba zaakcentować, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia i nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej, ani zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Powyższa uwaga porządkująca jest o tyle istotna, że w badanej sprawie skarga kasacyjna zarzuca "w szczególności naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem niniejszego postępowania nie naruszono art. 23 ust. 1e" u.g.n. bowiem w ocenie skarżącego kasacyjnie "na skutek w/cyt. przepisu, w związku z art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a. oraz art. 26 § 3 k.p.a. Wojewoda [...] stał się niezdolny do orzekania". Tak sformułowany zarzut skargi jest nie precyzyjny. Posłużenie się zwrotem "w szczególności" wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie dostrzega również inne wady. Skarga kasacyjna nie precyzuje ich jednak. Skarga kasacyjnie nie rozwija również skrótu "K.p.a" choć posłużono się nim formułując zarzut skargi kasacyjnej. Z uwagi na treść uzasadnienia złożonej skargi kasacyjnej przyjęto jednak, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie wskazanych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.". Zważywszy zatem na wady skargi kasacyjnej oraz wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej, Sąd rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną, w takim zakresie w jakim pozwoliła na to treść zarzutów. Istota sporu sprowadza się zasadniczo do statusu Wojewody [...] jako organu właściwego do występowania w toczącym się postępowaniu, w charakterze organu I instancji. Skarga kasacyjna zarzuca, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, a następnie Sąd Wojewódzki zaakceptowały sytuację w której Wojewoda [...] w toku postępowania administracyjnego występuje równocześnie jako strona postępowania oraz jako organ wydający decyzję. Ocenę zasadności złożonej skargi kasacyjnej należy poprzedzić stwierdzeniem, że zawisły przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spór ma charakter w istocie akademicki. Zasadnicza w tej sprawie kwestia, a mianowicie, że - stan prawny nieruchomości oznaczonej nr dz. [...] był w dniu wejścia ustawy komunalizacyjnej taki, że pozostając w zarządzie Komendy Wojewódzkiej MO wyłączona była z władztwa podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawie o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191) - został prawomocnie przesądzony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. sygn. I OSK 798/11. Nie ma wątpliwości, że ustalenie to Naczelny Sąd Administracyjny wiązał, z faktem, że sporna działka na podstawie decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. została przekazana w użytkowanie Komendzie Wojewódzkiej MO w [...]. Ustalenie to zaowocowało stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] marca 1995 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Jakkolwiek, aktualnie skarżąca kasacyjnie powołuje się na fakt, że decyzja z [...] grudnia 1978 r. nigdy nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ nie została nigdy doręczona, to ta podnoszona przez nią nowa okoliczność, nie zaowocowała wznowieniem postępowania nieważnościowego, którego sądowoadministracyjna kontrola zakończona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. sygn. I OSK 798/11. Tak więc, prawomocnie przesądzone w sprawie pozostaje, że dz. [...] w dniu wejścia ustawy komunalizacyjnej pozostawała w zarządzie Komendy Wojewódzkiej MO i wyłączona była z władztwa podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Na wniosek Gminy Miasta [...] wszczęto ponowne postępowanie w sprawie. Orzekający jako organ I instancji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] oznaczonej jako dz. nr [...]. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że Wojewoda [...] podlegał wyłączeniu w tej sprawie, bowiem występował w postępowaniu zarówno jako organ, jak i strona postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu, należy wskazać, że w rozdzielniku swojej decyzji Wojewoda [...] wymienił m.in. "Wojewodę [...] jako reprezentanta Skarbu Państwa" i podobnie, w rozdzielniku zaskarżonej decyzji Wojewodę [...] jako reprezentanta Skarbu Państwa wymieniła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa. Należy jednak zauważyć, że aby podniesiony zarzut skargi kasacyjnej - dotyczący naruszenia przepisów postępowania - wywołał oczekiwany skutek konieczne jest aby wskazywane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie Wojewoda [...] był w tej sprawie niezdolny do orzekania i powinien był zostać wyłączony od orzekania. Skoro nie doszło do jego wyłączenia, to nastąpiło naruszenie przepisów postępowania - art. 23 ust. 1e u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 ust. 1 i 4 oraz art. 26 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, gdy jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Przepis ten stanowi odstępstwo od zasady ogólnej wyrażonej w art. 11 ust. 1 u.g.n., wskazującej starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - jako organ uprawniony do reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Zatem reguła ta zostaje wyłączona wraz z zastosowaniem art. 23 ust. 1e u.g.n. Należy jednocześnie zauważyć, że celem rozwiązania przyjętego w art. 23 ust. 1e u.g.n., było wyłączenie konfliktu interesów występującego w sytuacji, gdy dwie strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa) byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot - starostę, bądź prezydenta miasta na prawach powiatu (por. uzasadnienie projektu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym, projekt Sejmu RP VIII kadencji, druk nr 1054). W badanej sprawie Wojewoda [...] występował w postępowaniu jako organ administracji publicznej (wydający decyzję z [...] lipca 2018 r.), działał więc jako podmiot uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków stron postępowania. Sytuacja taka spowodowała, że nie mógł on jednocześnie reprezentować Skarbu Państwa, w charakterze strony - co do której praw i obowiązków wypowiadał się podejmując decyzję administracyjną, jako organ. Za niedopuszczalne uznaje się bowiem łączenie roli organu administracji publicznej z jednoczesnym - działaniem - w tej samej sprawie, jako strona postępowania. Ustawodawca nie może wyznaczyć w konkretnym postępowaniu administracyjnym danemu organowi roli organu administracji publicznej i jednocześnie nadać mu statusu przedstawiciela strony postępowania. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą kasacyjnie, że zastosowanie 23 ust.1e u.g.n. w sprawie, w której organem pierwszej instancji jest wojewoda może prowadzić do sprzeczności o charakterze systemowym, wynikającej z koncentracji w jednym podmiocie obrotu prawnego jednocześnie funkcji organu i strony postępowania (zob. uchwała NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r. I SA/Wa 2184/18). Problem ten, bezspornie złożony, jest znany judykaturze i w istocie pozostaje rozstrzygnięty. Zbliżone zagadnienie, dotyczące statusu prezydenta miasta jako nośnika imperium stosunku do własnej gminy stanowiło przedmiot pogłębionych rozważań judykatury prowadząc do wniosku, że w takim przypadku wykonujący funkcję organu administracji publicznej, nie ma uprawnień strony w tym samym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W badanej sprawie, jakkolwiek Wojewoda [...] formalnie był wymieniany jako reprezentant Skarbu Państwa, to nie ma wątpliwości, że w rzeczywistości nie wykroczył swoimi - działaniami - poza swoją rolę organu administracji publicznej. W tej sytuacji brak jest podstaw aby w samym tylko wskazaniu w rozdzielnikach obydwu decyzji Wojewody [...] jako reprezentanta Skarbu Państwa upatrywać wady uzasadniającej wzruszenie zaskarżonych decyzji. Trafnie w tej sytuacji Sąd Wojewódzki orzekł o oddaleniu skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.