I SA/Wa 1024/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] (Wojewoda), działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej "ustawa z 10 maja 1990 roku") decyzją z [...] marca 1995 roku stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku przez Gminę [...]prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] (Nieruchomość). Na skutek wystąpienia przez Prezydenta Miasta [...] (Prezydent) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) decyzją z [...] czerwca 2009 roku stwierdził nieważność decyzji Wojewody z [...] marca 1995 roku wskazując, iż działka nr [...] będąca przedmiotem komunalizacji nie należała do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 roku, gdyż decyzją Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] nr [...]. z dnia [...] grudnia 1978 roku została przekazana Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] w nieodpłatne użytkowanie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister decyzją z [...] maja 2010 roku utrzymał w mocy swoją decyzję. Skarga wniesiona przez Prezydenta na decyzję Ministra została oddalona wyrokiem tutejszego sądu z 25 stycznia 2011 roku, sygn. akt I SA/Wa 1299/10. Skarga kasacyjna od tego wyroku oddalona została przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2012 roku, sygn. akt I OSK 798/11. Po rozpoznaniu wniosku Prezydenta o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z [...] maja 2010 roku, Minister postanowieniem z [...] września 2016 roku odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Wnioskiem z [...] września 2016 roku Gmina Miasto [...] (Skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o podjęcie ponownego rozstrzygnięcia w sprawie Nieruchomości. Wyjaśniła, że ustalenia faktyczne, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej okazały się niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym gdyż decyzja Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] nr [...]. z dnia [...] grudnia 1978 roku nie została doręczone stronie co za tym idzie nie weszła do obrotu. W ocenie Skarżącej zachodzą zatem przesłanki do skomunalizowania nieruchomości. Wojewoda decyzją z [...] lipca 2018 roku odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności Nieruchomości. Podstawą prawną rozstrzygnięcia Wojewody był art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 roku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że Nieruchomość w dniu 27 maja 1990 roku pozostawała w zarządzie Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...], która prawo to nabyła na mocy decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 roku. Decyzja ta nie została zmieniona ani wyeliminowana z obrotu. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (Komisja) decyzją z [...] kwietnia 2019 roku utrzymała w mocy decyzję Wojewody. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Komisja w pełni podzieliła ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji. Wskazała, że Nieruchomość na podstawie decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z dnia [...] grudnia 1978 roku została przekazana w użytkowanie Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...], które następnie na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przeszło w zarząd tej jednostki. Jednocześnie brak jest w aktach sprawy decyzji, na podstawie której dokonano wygaszenia przedmiotowego prawa. Tym samym, uznać należało, że Nieruchomość nie podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 roku. Istnienie bowiem zarządu Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] wykluczało komunalizację ex lege, przy czym w sytuacji zarządu ustanowionego na podstawie obowiązujących przepisów nie miało znaczenia, czy nieruchomość była faktycznie wykorzystana przez jednostkę Milicji Obywatelskiej. Komisja wyjaśniła również, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ocenie Komisji oznacza to, że w niniejszej sprawie organ związany jest stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 798/11, zatem argumenty podnoszone przez Skarżącą uznać należy za bezzasadne. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Komisji, zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 roku. Wskazała, że w innych sprawach administracyjnych i sądowych uznane zostało, że decyzja Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z [...] grudnia 1978 roku nie weszła do obrotu. Podkreśliła że związanie ustaleniami i oceną prawną zawartą w wyroku ustaje, gdy doszło do zmiany okoliczności faktycznych. Zatem udowodniony brak występowania w obrocie prawnym decyzji z [...] grudnia 1978 roku stanowi niewątpliwie taką zmianę. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Komisji w całości. Skarżąca uzupełniła skargę pismem z [...] czerwca 2019 roku. Wskazała, że Komisja w toku postępowania odwoławczego zaakceptowała sytuację, w której Wojewoda występował jako organ pierwszej instancji i jako strona postępowania reprezentująca Skarb Państwa. W konsekwencji zarówno zaskarżona decyzja Komisji jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody winny podlegać uchyleniu a postępowanie powinno zostać umorzone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu. Kwestia czy ta przedmiotowa Nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej czy też nie była przedmiotem orzekania sądów administracyjnych (wyrok tutejszego sądu z 25 stycznia 2011 roku, sygn. akt I SA/Wa 1299/10, oraz wyrok NSA z 24 maja 2012 roku sygn. akt I OSK 798/11). W wyrokach tych uznano, że Komenda Wojewódzka Milicji Obywatelskiej w [...] posiadała w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 roku prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji, brak było podstaw do wydania decyzji komunalizacyjnej. Wyroki te wydane zostały w sprawie ze skargi Prezydenta na decyzję Ministra dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsama ze sprawą dotyczącą komunalizacji mienia. Zatem art. 153 p.p.s.a. nie stanowił podstawy dla związania organów rozpoznających sprawę o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności Nieruchomości wyrokami wydanymi w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Natomiast zarówno organy obu instancji, jak również sąd obecnie rozpoznający sprawę, są związane stanowiskiem zawartym w tych wyrokach z mocy art. 170 p.p.s.a. Związanie prawomocnym wyrokiem z mocy art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w cytowanym artykule, a więc zarówno strony, sąd, który wydał dany wyrok jak i inne sądy i organy państwowe zobowiązane są do przyjmowania, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu. W prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych dotyczących przedmiotowej Nieruchomości uznano, że nie mogła ona podlegać komunalizacji z uwagi na pozostawanie w zarządzie Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej na podstawie decyzji z [...] grudnia 1978 roku. Obecnie zatem ani organy ani sąd rozpoznający skargę na ich rozstrzygnięcie nie mogą przyjąć, że owo prawo zarządu nie istniało i że nieruchomość może podlegać komunalizacji. Rzeczywiście, związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. ustaje, jeżeli zmianie uległy okoliczności faktyczne sprawy lub zmienił się stan prawny. Jednak dotyczy to związania w ramach tej samej sprawy, która rozpoznawana jest na skutek uchylenia rozstrzygnięcia organów przez sąd administracyjny. Jak już wskazano, podstawą dla związania organów i sądu obecnie nie jest art. 153 p.p.s.a. , ale art. 170 p.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy że w realiach niniejszej sprawy, prowadzenie postępowania celem ustalenia, czy decyzja o zarządzie z [...] grudnia 1978 roku rzeczywiście weszła do obrotu prawnego czy też nie prowadziłoby do obejścia zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, w tym przypadku decyzji z [...] maja 2010 roku utrzymującej w mocy decyzję z [...] czerwca 2009 roku stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej. Skoro zostało już przesądzone ostateczną decyzją administracyjną, poddaną również kontroli sądów administracyjnych dwóch instancji, że przedmiotowa Nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej i nie zachodziły przesłanki do jej komunalizacji, to zmiana owego ustalenia możliwa jest jedynie na skutek jednego z postępowań wymienionych w art. 16 § 1 k.p.a. Uznanie, jak twierdzi skarżąca, że decyzja z 1978 roku nie weszła do obrotu, nie jest zmianą stanu faktycznego, która uzasadniałaby odstąpienie od oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku. W realiach tej sprawy można jedynie mówić o ujawnieniu się nowych okoliczności nie zaś o zmianie stanu faktycznego. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że owe nowe fakty i dowody muszą być rozpatrywane w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnej. Jeżeli rzeczywiście ujawniłyby się nowe fakty i dowody istniejące w dniu wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej i Skarżąca wniosłaby w terminie wniosek o wznowienie postępowania, byłaby to podstawa do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej i do jej ewentualnego uchylenia po wznowieniu. Podsumowując, organy obu instancji prawidłowo uznały, że nie jest możliwe obecnie uznanie, iż przedmiotowa Nieruchomość podlegała komunalizacji. Kwestia ta przesądzona została bowiem najpierw w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej a następnie w wyrokach sądów administracyjnych dwóch instancji. Zatem odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności Nieruchomości na podstawie art 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 roku była prawidłowa. Końcowo należy odnieść się do kwestii reprezentacji Skarbu Państwa w toku postępowania administracyjnego i sądowego. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego Wojewoda reprezentował Skarb Państwa. Rzeczywiście, z mocy art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 roku poz. 2204 z późn. zm., dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami"), w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej zasady wyrażonej w art. 11 ust. 1ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewoda w niniejszym postępowaniu występował po stronie czynnej stosunku administracyjnoprawnego, jako uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków uczestników postępowania. W tej sytuacji rzeczywiście nie mógł on jednocześnie reprezentować Skarbu Państwa jako uczestnika postępowania. Zastosowanie w sprawie, w której organem pierwszej instancji jest wojewoda zasady reprezentacji o której mowa w art. 23 ust.1e ustawy o gospodarce nieruchomościami może budzić uzasadnione wątpliwości co do tego w jakim charakterze podmiot ten działa w toku postępowania : czy jako organ, zobowiązany do przestrzegania zasad wynikających z k.p.a., w tym do stania na straży praworządności, i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, czy też jako podmiot mający na względzie interesy ekonomiczne jednego z uczestników postępowania. Sąd podkreśla w tym miejscu, że na brak możliwości kumulacji roli organu i strony zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 lutego 2016 roku I OPS 2/15. Okoliczność ta jednak nie może prowadzić do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut pominięcia w toku postępowania może zgłosić pominięta strona. Jeżeli w ocenie skarżącej, Skarb Państwa winien być reprezentowany przez inny podmiot niż Wojewoda, to tylko Skarb Państwa właściwie reprezentowany mógłby podnieść zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując na konieczność uchylenia decyzji. W niniejszej sprawie Skarżąca reprezentowana jest przez Prezydenta miasta na prawach powiatu. Pismo z [...] czerwca 2019 roku wniesione zostało jednak przez Prezydenta jako reprezentanta Skarżącej nie zaś przez Prezydenta jako reprezentanta Skarbu Państwa. Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zarzuty podniesione w skardze są niezasadne, a w konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.