I SAB/Wa 392/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 25 listopada 2022r. (uzupełnionym pismem z dnia 18 stycznia 2023r.) E. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 czerwca 2019 r., nr 3707/ŚW/2019 w sprawie przyznania dodatku dyferencyjnego w postaci świadczenia wychowawczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku, gdy stronie przysługuje prawo wniesienia jednego z tych środków, wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. Stosownie natomiast do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego sprawę. Po wniesieniu ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność organu rozpatrującego sprawę, organ wyższego stopnia, (lub organ prowadzący sprawę) może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy, zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Przy tym zgodnie z orzecznictwem i doktryną skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Bk 66/10). Uwzględniając konieczność wyczerpania wszelkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego należy ustalić zatem, czy strona skutecznie skierowała ponaglenie na bezczynność organu do organu wyższego stopnia, bądź organu prowadzącego sprawę. W tym kontekście istotny jest czas jaki upłynął od dnia wniesienia ponaglenia do organu, do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy wskazuje natomiast, że skarżąca wprawdzie wniosła takie ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w dniu 25 listopada 2022r., lecz w tej samej dacie wniosła jednocześnie do Sądu skargę na bezczynność Kolegium. Tym samym skarżąca nie pozwoliła nawet organowi zapoznać się z treścią powyższego ponaglenia i odnieść się do ewentualnych nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sąd Administracyjnego skierowanie ponaglenia na bezczynność organu w dniu skierowania skargi, nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Dopuszczenie takiej możliwości czyniłoby przepis art. 37 k.p.a. zupełnie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ odwoławczy – mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości – iluzorycznym i pozbawionym sensu. Katalog uprawnień organu wyższego stopnia przewidziany w art. 37 § 2 k.p.a. wymaga, aby organ ten mógł choćby zapoznać się z treścią ponaglenia, co pozwoliłoby mu – w razie zasadności ponaglenia – na wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości. Tymczasem wniesienie ponaglenia w dniu złożenia skargi uniemożliwia podjęcie tych działań przez organ nadzoru. W polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy – w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony - ponaglenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki (por. postanowienia NSA: z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 867/12; z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 914/12). Skoro zatem skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia, czyli po wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia nad organem, który dopuścił się bezczynności, to wnoszący takie ponaglenie powinien dać organowi wyższego stopnia czas na jego rozpoznanie. Dopiero bowiem w przypadku bezskutecznego upływu terminu na rozpoznanie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, może być wniesiona do Sądu skarga na bezczynność organu. Samo wniesienie środka zaskarżenia, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. Nie można bowiem mówić o spełnieniu tego warunku, jeżeli strona wniosła co prawda przewidziany ustawą środek zaskarżenia, ale nie poczekała na jego rozpoznanie przez organ administracji publicznej tj. Ministra Rozwoju i Technologii. Skoro zatem strona skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia i w ten sposób nie spełniła jednego z niezbędnych warunków wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.