II SA/Bd 1/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...]. 1. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. R. G. (dalej: skarżący, strona) wystąpił do organu o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci M. W., N. W. oraz S. W.. Do wniosku dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w G. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. akt III Nsm [...], na mocy którego udzielono zabezpieczenia na czas trwania sprawy do czasu jej prawomocnego zakończenia i powierzono skarżącemu pieczę nad ww. małoletnimi dziećmi. 2. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022r. Burmistrz Miasta i Gminy J. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego na M. W., N. W. oraz S. W.. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 2407 ze zm. - dalej "u.p.p.w.d.") wskazał, że skarżący nie spełnia warunków umożliwiających przyznanie mu wnioskowanego świadczenia, ponieważ nie wystąpił z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dzieci, a osoby sprawujące pieczę na mocy orzeczenia Sądu nie są wymienione w katalogu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. 3. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że opieka sprawowana przez skarżącego nie jest faktycznie opieką zastępczą nad dziećmi. Nadto zarzucono naruszenie: - art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że powierzenie pełnienia funkcji rodziny zastępczej na podstawie orzeczenia sądu ograniczone jest do orzeczeń w przedmiocie ustanowienia rodziny zastępczej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że każde orzeczenie sądu, w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, uprawniać może do uznania, iż rodzinie powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej w rozumieniu art. 90 tej ustawy; - art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem koniecznym jest posiadanie przez wnioskodawcę statusu rodziny zastępczej, gdy tymczasem wystarczające jest powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim, mających charakter powierzenia pieczy zastępczej; - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez niezastosowanie art. 2 ust. 1 zd. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP, art. 3, art. 18 ust. 2, art. 20, art. 26, art. 27 ust. 1 i ust. 3 Konwencji o Prawach Dziecka, co doprowadziło do niedopełnienia przez polskie organy administracji publicznej obowiązku zapewnienia dzieciom pozbawionym opieki rodzicielskiej, jak również ich opiekunom szczególnej ochrony i pomocy, w tym materialnej w zakresie zabezpieczenia świadczeń z uwzględnieniem nadrzędności najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia wychowawczego. 4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia nie jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego, a przyznanie tego świadczenia uzależnione jest od posiadania legitymacji do wystąpienia o jego przyznanie. Krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia o przyznanie świadczenia wychowawczego został określony na gruncie art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. Podkreślił też, że zgodnie z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. przez opiekuna faktycznego dziecka należy rozumieć osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. W związku z tym, Kolegium mając na uwadze to, że z akt sprawy nie wynika aby skarżący, który sprawuje opiekę nad małoletnimi w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lipca 2020 r. wystąpił do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie dzieci, stwierdziło, że nie wypełnia on znamion opiekuna faktycznego dzieci w rozumieniu ustawy, ani też nie jest opiekunem prawnym. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe odstąpienie od wykładni literalnej mających zastosowanie w sprawie przepisów (tj. art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d.). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że skarżący może poczynić kroki celem ustanowienia go rodziną zastępczą dla małoletnich, co ustabilizuje pozycje prawna dzieci. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium nie podzieliło zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej bowiem organ I instancji nie procedował na gruncie przepisów tej ustawy. 5. W skardze do tut. Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej zarzucając jej naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji; - art. 35 ust. 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że powierzenie pełnienia funkcji rodziny zastępczej na podstawie orzeczenia sądu ograniczone jest do orzeczeń w przedmiocie ustanowienia rodziną zastępczą w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów wskazuje, że każde orzeczenie sądu, w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, uprawniać może do uznania, iż rodzinie powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej w rozumieniu art. 90 ustawy. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 7. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a.") skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie został zgłoszony przez organ w odpowiedzi na skargę, natomiast skarżący nie sprzeciwił się temu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023r. poz. 259 - dalej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. 8. Jak wynika z akt sprawy z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnie dzieci M. W., N. W. oraz S. W. wystąpił skarżący, któremu na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. akt III Nsm [...] powierzono pieczę nad ww. małoletnimi dziećmi. Ponadto z powyższego orzeczenia wynika, że skarżącego upoważniono do reprezentowania małoletnich przed organami administracji państwowej i samorządowej, służbą zdrowia i oświatą, pobierania należnych im świadczeń oraz do zamieszkiwania małoletnich z rodziną skarżącego. Organy odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego z uwagi na fakt, że nie należy do kategorii podmiotów uprawnionych do jego pobierania na podstawie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 u.p.p.w.d. Pierwszej kolejności wskazać należy, że 1 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1981). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej w sprawach świadczenia wychowawczego, które nie jest realizowane w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w których wnioski o ustalenie prawa do tych świadczeń zostały złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy zmieniającej odwołania dotyczące decyzji wydanych na podstawie przepisów przed zmianą ustawy są rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego [...] czerwca 2021 r., wobec czego w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy sprzed zmiany. Zgodnie z powołanym art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej. Ustawodawca w art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. zawarł definicję opiekuna faktycznego dziecka, którym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym związanych z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Pomimo tego, że zgodnie z powołanym przepisem świadczenie powinno iść niejako za dzieckiem, przyjmując jedynie wykładnię literalną z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dziecka, możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie byliby pozbawieni faktyczni opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę, w sytuacji gdy sprawowanie tej pieczy wynika z orzeczenia sądowego. Zaznaczyć należy, że spór jaki powstał w związku z wykładnią art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. w sytuacji gdy z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego występuje osoba, której sąd opiekuńczy powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako swój pogląd płynący z orzecznictwa, że przepisy u.p.p.w.d. w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (por. wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2019r., sygn. akt I OSK 203/19, WSA w Łodzi z dnia 16 października 2018r., sygn. akt II SA/Łd 533/18, WSA w Krakowie z 29 listopada 2017r. sygn. III SA/Kr 1140/17, WSA w Łodzi z 14 września 2017r.). 9. Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś jej ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z kolei art. 72 ust. 1 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Zgodnie zaś z jego ust. 2 dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Zdaniem Sądu osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło bieżącą pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem na mocy orzeczenia sądowego, ma nie tylko prawo skutecznego domagania się pomocy, ale państwo ma obowiązek tę pomoc zapewnić, w tym również pomoc materialną, a więc przynajmniej w zakresie częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które z jednej strony, faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Należy także podkreślić, że odmowa przyznania świadczenia wychowawczego osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem, narusza standardy w zakresie obowiązku równego traktowania podmiotów prawa. Z zasady równego traktowania wynika nakaz równego czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Zróżnicowanie bowiem w traktowaniu podmiotów prawa jest dopuszczalne, ale tylko z uwagi na jasno sformułowane obiektywne kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Należy stwierdzić, że tego właśnie wymogu nie spełnia kryterium przyjęte przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., albowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego, tych które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 202/19). Podkreślenia również wymaga, że odmowę przyznania świadczenia wychowawczego przez organ administracyjny osobie, która sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci należy również interpretować w świetle obowiązków wynikających dla państwa z ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka. Szczególnie należy podkreślić, że jej art. 20 stanowi, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, nadrzędną zasadą powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Istotny jest również art. 27 ust. 3 Konwencji, który przewiduje, że Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań. Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, w orzecznictwie sądów administracyjnych za nieuzasadnione uznano ustawowe wykluczenie z możliwości przyznania świadczenia wychowawczego osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. Powierzenie bowiem przez państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. W związku z powyższym Sąd uznał, że pozbawienie przez organy obu instancji małoletnich pozostających pod faktyczną pieczą skarżącego, dostępności do świadczenia wychowawczego i tym samym odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia skarżącemu w oparciu o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 u.p.p.w.d., nie uwzględnia istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, a tym samym stanowi naruszenie mających zastosowanie w sprawi przepisów u.p.p.w.d., które winny być interpretowane z uwzględnieniem Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Za nieuzasadnioną uznać należy bowiem taką wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 u.p.p.w.d., której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka i faktycznie się nimi opiekującymi do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka. W związku z tym, obydwie decyzje wydane w sprawie zdaniem Sądu są wadliwe, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. 10. Końcowo wskazać należy, że Sąd nie podziela zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 35 o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, bowiem powyższy przepis nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. 11. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. sąd orzekający zobowiązuje organ do uwzględnienia w trakcie ponownego orzekania oceny prawnej oraz wskazań wyrażonych w niniejszej sprawie.