II SA/Gl 487/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 22 lutego 2023 r. nr SKO.4103.193.2022 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję ; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO, organ odwoławczy) decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. nr SKO.4103.193.2022 działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. [...] ust. 3, art. 54 w związku z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. – dalej "u.p.z.p.") oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164, poz. 1588- dalej "rozporządzenie"), po rozpoznaniu odwołania P Sp. z o.o. w B. (skarżąca, Spółka), uchyliło decyzję Wójta Gminy K. (organ I instancji, Wójt) z dnia 7 października 2022 r. nr [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy i szczególnych zasad zagospodarowania terenu na rzecz Spółki dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej na części działki nr [...], obręb R., gmina K. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem Spółki, organ I instancji decyzją z dnia 7 października 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i szczególnych zasad zagospodarowania terenu na rzecz Spółki dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej na części działki nr [...], obręb R., gmina K. W pierwszej kolejności Wójt wyraził stanowisko – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie uzasadnia odstąpienia od badania "dobrego sąsiedztwa" dla przedsięwzięć dotyczących instalacji odnawialnych źródeł energii. Nadto dokonał oceny inwestycji z perspektywy jej zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i uznał, iż planowana budowa jest niedopuszczalna na działce nr [...] w obszarze gruntów rolnych klasy IVa. Swoje stanowisko umotywował również tym, że inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Mianowicie stwierdzono, że inwestycja nie spełnia łącznie warunków wskazanych w tym przepisie, gdyż w wyznaczonym na podstawie art.61 ust. 5a u.p.z.p. obszarze analizy, brak co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi, zabudowanej w sposób w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W odwołaniu z dnia 19 października 2022 r. Spółka zarzuciła decyzji organu I instancji: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności, w szczególności przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przy całkowitym zignorowaniu jednoznacznego brzmienia tego przepisu i odwoływaniu się do przepisów nieznajdujących zastosowania w tego rodzaju postępowaniu; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu, jego błędną wykładnię systemową i autentyczną oraz w konsekwencji uznaniu, że dla planowanej inwestycji wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 2 u.p.z.p.; b) art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm. - dalej "u.o.ź.e".) w zwiazku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna o parametrach wskazanych we wniosku stanowi instalację odnawialnego źródła energii; c) art. 10 ust. 2a w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farmy elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW (czy 1000 kW dla inwestycji zlokalizowanej na gruntach V, VI, Vz klasy i nieużytkach) pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; d) art. 10 ust. 2a u.p.z.p poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest zgodność lokalizacjo inwestycji ze postanowieniami studium, podczas gdy norma zawarta w art. 10 ust 2a u.p.z.p. jest adresowana do gminy; e) art. 9 ust. 4 i5 u.p.z.p w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p poprzez ich niezastosowani i ustalenie , że ustalenia studium mają wiążący charakter w niniejszym postępowaniu. Wobec tych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji oraz przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności przedstawiło przebieg postępowania, a następnie przywołało przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie. W dalszej części SKO wyraziło stanowisko, że elektrownia fotowoltaiczna mieści się w pojęciu odnawialnego źródła energii. Jednakże nie stanowi to automatycznie podstawy do uznania, iż w sprawie powinien być zastosowany wyjątek art. 61 ust.3 u.p.z.p. Wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego umotywowano wątpliwościami co do prawidłowości rozpatrzenia wniosku. SKO wskazało, że z treści wniosku wynika, iż inwestor planuje budowę instalacji fotowoltaicznej w dwóch wariantach -; etapami z podziałem na mniejsze jednostki mocy, bądź jako jeden obiekt w całości. Organ I instancji zdaniem SKO niejako zmodyfikował wniosek inwestora i określając inwestycję jako jedną farmę. Zwróciło również uwagę, na treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz brzmienie § 9 rozporządzenia. Stwierdziło, że nie zostały spełnione warunki formalne decyzji o warunkach zabudowy. Do zaskarżonej decyzji nie został załączony załącznik nr 1 – mapa zasadnicza w skali 1:100 z zaznaczonym terenem objętym wnioskiem oraz załącznik nr 2 wyniki analizy stanowiące jedynie część tekstową. Wbrew regulacji § 9 rozporządzenia, nie zostały dołączone do decyzji jako załącznik wyniki analizy stanowiące część graficzną. Z tych względów SKO uznało, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zauważyło przy tym, że nie było podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. W sprzeciwie z dnia 13 marca 2023 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. Decyzji SKO zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne wydanie decyzji kasatoryjnej, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu uzupełnienia przeprowadzonej analizy o załącznik graficzny i błędne uznanie, że w sprawie jest wymagane przeprowadzanie postępowania dowodowego w zakresie badania spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p., pomimo braku zastosowania tych przepisów z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.; b) art. 10 ust. 2a w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; c) art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędne niezastosowanie i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.; d) art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że ustalenia studium nie mają wiążącego charakteru w niniejszym postępowaniu, studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego postanowienia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do wszelkiego rodzaju instalacji odnawialnych źródeł energii, bez względu na ich moc. Ponadto, według Spółki, brak jest podstaw, aby art. 61 ust. 3 u.p.z.p. interpretować przy uwzględnieniu art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Uregulowania te dotyczą bowiem wymagań stawianych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego. Samo studium, które nie jest aktem prawa miejscowego, jest wiążące jedynie przy sporządzaniu miejscowego planu (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Zatem studium nie może mieć znaczenia w procedurze ustalenia warunków zabudowy. Spółka zasygnalizowała, że ostatnie orzeczenia NSA przesądziły, że zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii niezależnie od jej parametrów, a w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy brak jest podstaw prawnych do badania i oparcia decyzji o postanowienia obowiązującego na danym terenie studium (zob. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1276/21, z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2130/22, z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2249/22). Tym samym, zdaniem Skarżącej, bezpodstawne jest stanowisko, że planowana inwestycja może być realizowana wyłącznie na obszarach wyznaczonych na ten cel w studium, a w innych przypadku winna spełniać zasadę dobrego sąsiedztwa. Podkreślono również, że w judykaturze nie budzi wątpliwości to, że przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Spółka zwróciła również uwagę, że farmy fotowoltaiczne wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu, a tym samym nieracjonalnym jest wymaganie, aby inwestycje te były zgodne z zastanym ładem przestrzennym. Niezależnie od tego podniesiono, że stosowanie prawa wymaga uwzględnienia zmieniających się warunków społeczno-ekonomicznych, tj. dążenia do uzyskania niezależności energetycznej w dobie wojny w Ukrainie, a także dążenia do zwiększenia produkcji energii odnawialnej z racji na zanieczyszczenie środowiska. Odnosząc się do wymienionych w zaskarżonej decyzji niedostatków dowodowych leżących po stronie organu I instancji, a które koncentrują się na załączniku graficznym do analizy, stwierdzono, że nie mają one charakteru istotnego. Uargumentowano to tym, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie przewiduje dla planowanej inwestycji potrzeby badania występowania dobrego sąsiedztwa. W tej sytuacji ich uzupełnienie może nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. Z tych też przyczyn Spółka uznała, że SKOnaruszyło art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreśla, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę merytorycznie. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14, Lex nr 2142416; z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15, Lex nr 2177618). Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 43/19, Lex nr 2627240). Badając kwestię zasadności wydania przez SKO decyzji kasacyjnej podnieść przyjdzie, że wskazano w niej przede wszystkim na niedostatki dowodowe postępowania pierwszoinstancyjnego. Zdaniem organu odwoławczego nie zostały spełnione warunki formalne decyzji o warunkach zabudowy. Do zaskarżonej decyzji nie został załączony załącznik nr 1 – mapa zasadnicza w skali 1:100 z zaznaczonym terenem objętym wnioskiem oraz załącznik nr 2 wyniki analizy stanowiące jedynie część tekstową. Wbrew regulacji § 9 rozporządzenia, nie zostały dołączone do decyzji jako załącznik wyniki analizy stanowiące część graficzną. Podnieść w tym miejscu należy, że SKO w zaskarżonej decyzji przesądziło, że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. winna być dokonywana przy uwzględnieniu art. 10 ust. 2a w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Oznacza to, że Kolegium stoi na stanowisku, że inwestycja polegająca na budowie farm fotowoltaicznych musi spełniać zasadę dobrego sąsiedztwa, a teren na którym ma być realizowana musi mieć dostęp do drogi publicznej. Wspomniane uchybienia wiązane są z nieprawidłowościami analizy, która przeprowadzana jest dla ustalenia, czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, a więc, czy planowana inwestycja wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Zatem przede wszystkim koniecznym jest ustosunkowanie się do zaprezentowanej przez Kolegium wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., aby w dalszej kolejności zając stanowisko, czy wymienione wcześniej zastrzeżenia organu odwoławczego są zasadne, a jeżeli tak, to czy mogą być uzupełnione w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przystępując do interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. podnieść należy, że Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w tej kwestii przez SKO. Sam art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, iż przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm. – dalej "u.o.ź.e."). Dokonując jego wykładni opowiedzieć się należy za dominującym w judykaturze stanowiskiem, tj. że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy - zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji funkcji (zasady dobrego sąsiedztwa) oraz dostępu do drogi publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, Lex nr 3432401). Przyjmuje się w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 159/23, CBOIS), że treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p przesądza, że warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnieniu inwestycji dostępu do drogi publicznej, nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Z tego przepisu nie wynika, konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. Co prawda w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zawarto regulację, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Przepisy te odnoszą się jednak do lokalnego porządku planistycznego, a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem możliwość zabudowy na tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2249/22, Lex nr 3508655; z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22, Lex nr 3450760; z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22, Lex nr 3488407; z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2619/22, Lex nr 3501828). W tej sytuacji, skoro żaden z organów nie kwestionuje tego, że planowane do realizacji farmy fotowoltaiczne są instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., to zasadnym jest stwierdzenie, że brak jest podstaw dla przeprowadzania w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Inwestycja ta nie musi bowiem w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. spełniać zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, jak również teren, na którym ma być realizowana, nie musi posiadać dostępu do drogi publicznej. Ponieważ ustalenie warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej nie wymaga spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, to tym samym zbędnym jest przeprowadzanie analizy, o której jest mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a więc i wyznaczanie obszaru analizowanego. Konsekwencją tego jest brak potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego – jak domaga się tego SKO – w zakresie w jakim związane jest ono z badaniem przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Dlatego też wydania decyzji kasacyjnej nie może uzasadniać to, że nie zostały dołączone do decyzji jako załącznik wyniki analizy, zawierające część graficzną. Podsumowując stwierdzić należy, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Okoliczność tę powinien ponownie rozważyć organ odwoławczy i dopiero z uwzględnieniem niniejszego stanowiska Sądu ponownie rozpatrzyć odwołanie od decyzji organu I instancji. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej uiszczony od skargi wpis w kwocie 100 zł.