III OSK 231/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Op 57/21 w sprawie ze skargi K.P. na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu na rzecz K.P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 14 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 57/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.P, (dalej: "Skarżąca") na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu (dalej: "Organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał Organ do rozpatrzenia wniosku Skarżącej z [...] czerwca 2021 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku (pkt 1 wyroku); stwierdził, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku); zasądził od Organu na rzecz Skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Organu o udostępnienie w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: "u.d.i.p.") informacji publicznej poprzez przekazanie, na jej adres elektroniczny, kopii decyzji Organu zezwalających podmiotom: 1. [...] SPÓŁKA PARTNERSKA, zarejestrowana w rejestrze Wojewody Opolskiego pod numerem [...], NIP [...], Regon [...], 2. [...] SPÓŁKA PARTNERSKA, zarejestrowana w Okręgowej Radzie Lekarskiej w Opolu pod numerem [...], - wykonującym działalność leczniczą w O. przy ulicy K., na posiadanie i stosowanie preparatów zawierających środki odurzające grup l-N, ll-N i lll-N lub substancje psychotropowe grup ll-P, lll-P i IV-P, które wydano na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. W dniu [...] czerwca 2021 r. Organ przekazał Skarżącej na podany we wniosku adres elektroniczny zanonimizowane skany dwóch decyzji dotyczących wskazanych podmiotów. W przekazanych decyzjach zanonimizowano: nazwę i adres strony, do której decyzje zostały skierowane, ilość produktów leczniczych objętych decyzją oraz wyznaczone miejsce zaopatrywania się w te produkty. W dniu [...] czerwca 2021 r. Skarżąca poinformowała Organ, że udzielona odpowiedź nie stanowi realizacji jej wniosku. Jeżeli bowiem jej prawo do uzyskania informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), to należy na podstawie art. 16 u.d.i.p. wydać decyzję odmowną, w której wskazane zostanie, czyje dobra podlegają ochronie. W odpowiedzi Organ w piśmie z [...] lipca 2021 r. poinformował Skarżącą, że żądana informacja publiczna została udostępniona w ustawowym terminie. Organ wyjaśnił, że po dokonaniu analizy, czy możliwe jest pogodzenie zrealizowania uprawnień wnioskującego z poszanowaniem prywatności osób, których dane dotyczą, dokonał anonimizacji danych osobowych podmiotów, które nie pełnią funkcji publicznych i nie mają z nimi związku. Przepisy u.d.i.p. nie nakazują wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji, a udostępnienie zanonimizowanego dokumentu nie oznacza pozostawania w bezczynności. W skardze do WSA na bezczynność Organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Skarżąca zakwestionowała zasadność dokonanej przez Organ anonimizacji. W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA stwierdził, że Organ w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z uwagi zaś na treść art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., nie ma również wątpliwości co do tego, że zakres informacji wnioskowanych przez Skarżącą do udostępnienia, tj. decyzje wydawane przez Organ, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Powstały w niniejszej sprawie spór dotyczy natomiast tego, czy Organ prawidłowo w świetle u.d.i.p. rozpoznał wniosek Skarżącej i czy wobec braku udostępnienia informacji objętych anonimizacją pozostaje w bezczynności. WSA wskazał, że Skarżąca we wniosku domagała się udostępnienia decyzji wydanych przez Organ w określonym przedmiocie i odnośnie do konkretnego podmiotu wskazanego przez nią z nazwy. Zarówno oznaczenie adresata decyzji, jak i treść jej rozstrzygnięcia - w tym przypadku co do wyrażenia zgody na posiadanie określonych ilości produktów leczniczych oraz co do wskazania miejsca zaopatrywania się w te produkty - niewątpliwie stanowią podstawowe informacje tego dokumentu urzędowego. Skarżąca nie wskazała przy tym we wniosku, że udostępnione jej decyzje mogą zostać w tym zakresie zanonimizowane. W konsekwencji, zdaniem WSA, należało uznać, że zanonimizowane informacje objęte były zakresem wniosku Skarżącej i stanowiły istotę żądanej informacji publicznej. W tej sytuacji anonimizacja tych danych powodowała, że Organ nie udostępnił Skarżącej pełnej informacji. W ocenie WSA takie działanie Organu nie może być uznane za realizację wniosku. Dokonana anonimizacja uniemożliwia ustalenie tego, czy udostępnione dokumenty w ogóle dotyczą podmiotu wskazanego we wniosku Skarżącej, a także czyni niemożliwym ustalenie faktycznej, pełnej treści podjętych przez Organ rozstrzygnięć, które niewątpliwie stanowią informację publiczną. Skoro zatem Organ nie udzielił Skarżącej wnioskowanej informacji publicznej ani nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, uznać należało, że dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Jeżeli bowiem Organ uważał, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie. Nieudostępnienie pełnej treści żądanej informacji przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej stanowi z kolei o jego bezczynności. WSA zgodził się przy tym ze Skarżącą, że nazwy przedsiębiorstw nie są danymi wrażliwymi podlegającymi ochronie. W przypadku przedsiębiorców, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Nazwa i adres podmiotu funkcjonującego w obrocie gospodarczym nie stanowi natomiast takiej tajemnicy. Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzonej bezczynności Organu, WSA na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a."), zobowiązał Organ do załatwienia wniosku Skarżącej w terminie 14 dni. Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, WSA uznał, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podjęcia przez Organ czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku Skarżącej, jego lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Powodem bezczynności Organu nie było zamierzone uniemożliwienie Skarżącej dostępu do informacji publicznej, lecz błędna wykładnia przepisów u.d.i.p. Natomiast rezultatem stwierdzenia, że bezczynność nie miała rażącego charakteru był brak orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o wymierzeniu Organowi grzywny. Skoro bowiem zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, to - w ocenie WSA - orzeczenie w tym przedmiocie było zbędne i niecelowe. O kosztach postępowania WSA orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania przez WSA, iż wobec braku udostępnienia żądanych we wniosku informacji, objętych przez Organ anonimizacją, Organ pozostaje w tym zakresie w bezczynności, bowiem nieudostępnienie pełnej treści żądanej informacji przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej stanowi o bezczynności Organu - podczas gdy w przypadku decyzji administracyjnych możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający dóbr chronionych przez usunięcie z niej informacji chronionych, a służy temu m. in. zastosowana przez Organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych; żaden z przepisów u.d.i.p. nie nakazuje przy tym wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot obowiązany w bezczynności; w doktrynie wskazuje się, że taki stan zniweczenia uprawnienia wnioskującego o informację publiczną (uzasadniający wydanie decyzji o odmowie informacji publicznej) ma miejsce dopiero wtedy, gdy anonimizacja dokumentów jest na tyle szeroka, że obejmuje całe ustępy tekstu, lub załączniki umów i podobne; anonimizacja nie powinna bowiem prowadzić do udostępnienia tylko części informacji, a jedynie wymazania danych wrażliwych. Mając na uwadze powyższe zarzuty Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Organ przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, przytaczając obszernie orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sądowoadministracyjna kontrola bezczynności organów administracji publicznej jest refleksem konstytucyjnej zasady praworządności, proklamowanej w art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania organów władzy publicznej (administracji publicznej) na podstawie i w granicach prawa oznacza bowiem, że nie tylko forma, tryb i merytoryczna treść działania powinna mieć oparcie w prawie, ale również czas, w którym organ działa powinien mieścić się w prawem wyznaczonych zakresach. Przepisy u.d.i.p. w art. 13 ust. 1 określają, w jakim terminie organ ma obowiązek zrealizować konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej. Stosownie do jego treści informacja publiczna powinna być udostępniona w terminie nie dłuższym niż 14 dni od złożenia wniosku. Jeżeli informacji w wyżej podanym terminie udostępnić nie można, podmiot zobowiązany do załatwienia wniosku dostępowego powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku - art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Między stronami nie ma sporu, że wnioskowane do udostępnienia kserokopie decyzji administracyjnych stanowią informację publiczną. Podstawę takiej oceny kształtuje art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., który expressis verbis stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, do których kwalifikuje się akty administracyjne. Z perspektywy analizowanej sprawy istotne jest i to, że Skarżąca ubiegała się o udostępnienie kopii decyzji administracyjnych, a więc nie wnosiła o ujawnienie samej treści decyzji administracyjnej, lecz również powielenia jej postaci materialnej (corpus mechanicum), na której ta treść została utrwalona. Treść wniosku dostępowego nie pozostawia zatem wątpliwości, że Skarżąca domagała się udostępnienia pełnej treści decyzji administracyjnych, z kompletnym odwzorowaniem ich układu redakcyjnego. Jeżeli więc Organ zdecydował się na realizację wniosku jedynie w określonym zakresie, anonimizując informacje dotyczące nazwy i adresu stron, do których decyzje zostały skierowane, ilość produktów leczniczych objętych decyzjami oraz wyznaczone miejsce zaopatrywania się w te produkty, to mógł to uczynić jedynie w ramach stosownego reżimu prawnego i w odpowiedniej formie. Słusznie wywodzi Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy część wnioskowanych danych nie może zostać udostępniona z uwagi na interes prywatny osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, to Organ powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia tych danych na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych kluczowe dla oceny, czy Organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej - jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się "przy okazji" udostępniania informacji publicznej – wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 3149/18. Z treści wniosku Skarżącej wynika jednoznacznie, że domaga się udostępnienia decyzji administracyjnych, których adresatami są konkretne, zidentyfikowane w tym wniosku podmioty, będące jednostkami organizacyjnymi – spółkami prawa handlowego, a przedmiotem rozstrzygnięcia tych decyzji są zezwolenia na posiadanie i stosowanie preparatów zawierających środki odurzające grup l-N, ll-N i lll-N lub substancje psychotropowe grup ll-P, lll-P i IV-P, które wydano na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Dane identyfikujące adresata decyzji oraz rozstrzygnięcie o ilości produktów leczniczych objętych decyzjami i o wyznaczeniu miejsca zaopatrywania się w te produkty były niewątpliwie objęte zakresem wniosku Skarżącej. Anonimizacja tych danych jest w istocie odmową udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Rację ma zatem WSA, że w tej kwestii Organ zobowiązany był działać w formie wymaganej treścią art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a więc wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Niewydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie determinuje zasadność zarzutu bezczynności. Eksponowana w skardze kasacyjnej kwestia odnosząca się do zasadności odmowy udostępnienia zanonimizowanych elementów wydanych decyzji, nie mieści się w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. W ramach przeprowadzonej kontroli legalności działania Organu, WSA ustalił, że odmawiając udostępnienia części wnioskowanych danych, Organ nie działał w prawem wymaganej formie. Wyłącznie to uchybienie stanowiło podstawę uwzględnienia skargi. WSA nie formułował natomiast żadnych ocen prawnych, które odnosiłyby się do merytorycznego załatwienia wniosku dostępowego, w tym co do tego, czy istnieją podstawy do ograniczenia prawa do informacji w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Kontrola legalności ograniczenia dostępu do informacji publicznej będzie mogła zostać uruchomiona w razie ewentualnego wydania przez Organ decyzji na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r. poz. 1800 ze zm.).