II SA/Łd 778/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A.J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc Decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich związanych z hodowlą gołębi przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 136 na działce nr [...] w obrębie [...]. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich związanych z hodowlą gołębi przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 136 na działce nr 52/7 w obrębie [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że 20 grudnia 2019 r. A.J. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. 6 lutego 2020 r. wniosek spełnił wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Właścicielem działki nr 52/7 jest osoba fizyczna (wnioskodawca). Teren inwestycji jest obecnie zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym. W ocenie organu pierwszej instancji, nie został spełniony zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek kontynuacji funkcji, a tym samym nie zostały spełnione łącznie warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budowy dwóch budynków inwentarskich związanych z hodowlą gołębi w liczbie od 150 do 200 sztuk na działce nr 52/7 przy ul. A 136, sąsiadującej bezpośrednio z działkami z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest pomiędzy zwartą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Od strony zachodniej i północno-wschodniej działka nr 52/7 graniczy bezpośrednio z zespołami domów jednorodzinnych. Wokół terenu planowanej inwestycji występują strefy o wyjątkowo jednorodnej formie zabudowy. W granicach obszaru analizy po północnej stronie ul. A, po której usytuowana jest wskazana działka, występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – (osiedle domów jednorodzinnych zlokalizowane przy ul. A 134 i ul. D.) oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczymi przy ul. A 136[...] i 138. W granicach obszaru analizy po południowej stronie ul. A usytuowana jest zabudowa usługowa (ul. C 5 i ul. D 123/[...]). Przy ul. A 127[...] usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny z budynkiem gospodarczym. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budowy dwóch budynków inwentarskich związanych z hodowlą gołębi w liczbie od 150 do 200 sztuk na działce nr 52/[...] przy ul. A 136, sąsiadującej bezpośrednio z działkami z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W obszarze analizowanym nie występuje ani jedna działka zabudowana budynkiem inwentarskim, która mogłyby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji. Brak jest zatem podstaw do ustalenia warunków zabudowy. Funkcja wnioskowanego obiektu nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym i jest nie do pogodzenia z istniejącym sąsiedztwem – zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że w oparciu o wskaźniki występujące w obszarze analizowanym istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu dla planowanej inwestycji. Teren inwestycji (działka nr 52/7) ma dostęp do drogi publicznej – ul. A przez istniejący zjazd. Planowana inwestycja nie wymaga zaopatrzenia w media (zgodnie z wnioskiem). Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr 52/7 oznaczona jest jako Br – grunty rolne zabudowane (kontur klasyfikacyjny RIVb). Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) przepisów rozdziału 2 pt. "Ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Wobec powyższego warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony. Decyzja jest także zgodna z przepisami odrębnymi. W odwołaniu od tej decyzji A.J. stwierdził, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza budowy obiektów tożsamych z istniejącymi, a jedynie stwierdzenia niesprzeczności funkcji planowanych inwestycji z istniejącymi. Skoro w bliskiej odległości znajduje się schronisko dla zwierząt, to odmowa ustalenia warunków zabudowy z racji braku kontynuacji funkcji jest niezgodna z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując w mocy decyzję z [...] r. decyzją z [...] r. podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji. W ocenie organu drugiej instancji, analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych wniosków. Analiza wykazała, że w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Istniejąca na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym zabudowa jest zabudową mieszkaniowa, jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową budynków gospodarczych i garażowych. Na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występują budynki inwentarskie. W konsekwencji powyższego organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że nie są spełnione, jak tego wymaga ustawa, łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Nie został bowiem spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Jak wynika bowiem z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Brak jest bowiem budynków inwentarskich. Schronisko dla zwierząt jest poza obszarem analizowanym. W orzecznictwie podnosi się, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary wymaga wykazania, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. W skardze na powyższą decyzję A.J. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł także o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci pozwolenia z [...] kwietnia 1963 r. na wykonanie robót budowlanych, tj. budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego na okoliczność możliwości uzupełnienia zabudowy mieszkalnej o nową funkcję, która daje się z nią pogodzić. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach nie zostały przez skarżącego spełnione, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz poprzez przeprowadzenie analizy w zakresie kontynuacji funkcji jedynie w zakresie ustalenia, czy w obszarze analizowanym faktycznie występują budynki inwentarskie, tj. z całkowitym pominięciem dokonania analizy w zakresie zbadania, czy planowana inwestycja nie daje się pogodzić z dotychczasową funkcją; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieprawidłowe wyznaczenie minimalnej granicy obszaru analizowanego, co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, podczas gdy organ uwzględniając okoliczności sprawy winien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; 3. art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz brak zbadania stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego, co w rezultacie spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji i brak dokonania analizy w zakresie zbadania, czy planowana inwestycja nie daje się pogodzić z dotychczasową funkcją, a w konsekwencji brak odniesienia się do tego w uzasadnieniu decyzji jako podstawy dokonanych ustaleń, co miało istotne znaczenie dla odmowy ustalenia warunków zabudowy; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji była błędna i powinna zostać uchylona. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "zasada kontynuacji zabudowy" nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Jak wynika z decyzji i analizy architektoniczno-urbanistycznej, da się ustalić dla inwestycji linię zabudowy, wskaźnik powierzchni, szerokość elewacji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Okoliczność braku identycznego rodzaju zabudowy nie oznacza zatem braku możliwości jej powstania. W bliskiej odległości zlokalizowane jest schronisko przy ul. B 5, co zdaniem skarżącego uzasadniało wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne 50 m. Nie można przyjąć, jak wskazał organ drugiej instancji, że oznaczałoby to nieuprawnione "poszukiwanie" przez organ kontynuacji funkcji, a jedynie dokonanie pełnej analizy w zakresie ustalenia, czy planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z dotychczasową, czy też przeważającą funkcją terenu, w zakresie uniemożliwiającym jej uzupełnienie o nową funkcję. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera w ogóle uzasadnienia. Pozwolenie z [...] kwietnia 1963 r. na wykonanie robót budowlanych tj. budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego przewiduje możliwość uzupełnienia zabudowy mieszkalnej o nową funkcję, która daje się pogodzić z funkcją istniejącą. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być natomiast tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcja terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, a nie jako konieczność stosowania dokładnie takich samych rozwiązań. Kontynuacja funkcji zabudowy nie może być utożsamiana z nakazem kopiowania istniejącej zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego". Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 8 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 9 sierpnia 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący i uczestnicy postępowania nie potwierdzili technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Przy czym uczestniczka postępowania A.T. w piśmie z 24 sierpnia 2021 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na uczestnictwo w rozprawie (k. 173), a uczestnicy postępowania Ł.P. i M.Z. w pismach z 2 września 2021 r. poinformowali sąd, że nie mają możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej (k. 175-176). Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony i uczestnicy postępowania zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 8 września 2021 r. Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem skarżący, organ administracji i uczestnicy postępowania zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej jednak nie skorzystały. Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że dla terenu, na którym znajduje się stanowiąca własność wnioskodawcy – działka nr 52/7, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla inwestora oznacza to konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 p.z.p.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy, powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Kopia mapy powinna być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich dalszych kopii dla celów danego postępowania. Część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. warunki i wymagania dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Na mapie spełniającej powyższe wymagania, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie natomiast do wymogów § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określiła znaczenia pojęć mapa zasadnicza i mapa ewidencyjna dla własnych potrzeb, dlatego też dla ustalenia znaczenia tych pojęć posiłkować się należy przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.), zwanej dalej p.g.k. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 p.g.k., mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Z powyższej definicji legalnej mapy zasadniczej wynika, że aby mogła ona prawidłowo spełniać swoją rolę, musi zawierać aktualne informacje przestrzenne, a zatem być mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinna być zatem aktualna i odzwierciedlać aktualny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie ulegnie zmianie stan faktyczny, odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną. Zmiana tego stanu powoduje natomiast, że mapa taka przestaje być mapą aktualną. Przy czym musi to być kopia dokumentu będącego elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 p.g.k., czyli zbiorów danych prowadzonych na podstawie p.g.k. przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzonych na podstawie tych zbiorów danych opracowań kartograficznych, rejestrów, wykazów i zestawień, dokumentacji zawierającej wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumentów utworzonych w wyniku tych prac, a także zobrazowań lotniczych i satelitarnych, czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze. Chodzi zatem o materiał przyjęty do tego zasobu w wyniku jego pozytywnej weryfikacji pod względem jego zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii na zasadzie art. 12b p.g.k. W art. 40 ust. 8 pkt 3 p.g.k. przewidziano delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia sposobu i trybu udostępniania materiałów i zbiorów danych. Na podstawie tej delegacji Minister Administracji i Cyfryzacji wydał rozporządzenie z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1183), zwane dalej rozporządzeniem z dnia 5 września 2013 r. Rozporządzenie to obowiązywało w dacie wniesienia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz wydania decyzji przez organy obu instancji. Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r. udostępnia się kopię materiałów zasobu, przy czym stosownie do jego § 21 kopie te opatruje się klauzulami, których wzory określono w załącznikach nr 3-5 do rozporządzenia. Dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych, a w szczególności mapy do celów prawnych, mapy do celów projektowych oraz mapy zawierające wyniki geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych, których kopie są częścią składową operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobu, opatruje się klauzulą, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia (§ 21 ust. 3 rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r.). Klauzule te mogą mieć postać pieczęci albo nadruku umieszczanych w sposób zapewniający uwierzytelnienie materiału zasobu, a w przypadku materiałów zasobu w postaci dokumentów elektronicznych – zestawu danych, zgodnych z odpowiednim schematem XML, logicznie powiązanych z tymi dokumentami w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana tych dokumentów jest rozpoznawalna (§ 21 ust. 4 rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że załączniki do decyzji, określone w § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Skoro bowiem załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowi integralną część. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98; z 12 października 2006 r., II OSK 491/06; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, a także wyrok WSA w Olsztynie z 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08; wyrok WSA w Łodzi z 2 kwietnia 2009 r., II SA/Łd 54/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika obowiązek uwzględnienia w postępowaniu map spełniających wymogi wskazywanych przepisów, stanowiących dokumenty urzędowe. Takie dokumenty mają zaś służyć nie tylko odniesieniu do konkretnego terenu zamiaru inwestora, ale także odpowiedniemu przeprowadzeniu w sprawie analizy, a następnie wydaniu właściwej decyzji wiążącej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Mapy takie winny uwzględniać aktualny stan w terenie (por. wyroki NSA: z 18 października 2011 r., II OSK 1455/10; z 7 lutego 2012 r., II OSK 2222/10), a w przypadku dezaktualizacji dokumentów dołączonych do wniosku (w związku np. z długotrwałością postępowania), odpowiednie mapy dla celów przeprowadzenia analizy i sporządzenia załączników graficznych do decyzji winien z urzędu zgromadzić organ właściwy do jej wydania, w myśl ogólnych zasad postępowania dowodowego, wobec braku podstaw prawnych do ponownego nakładania takiego obowiązku na inwestora. Uchybienia w tym zakresie mogą mieć wpływ nie tylko na prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia formalnego, lecz także budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2410/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wadliwość sporządzonej w sprawie analizy z uwagi na nieaktualność mapy, na której została ona przeprowadzona, gdy na skutek zmiany w stanie faktycznym na analizowanym obszarze (np. pobudowano budynek lub budynki, które w sposób istotny wpływać mogą na treść ustaleń w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – w szczególności w oparciu o § 4-8 rozporządzenia), przemawia za uchyleniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 17 marca 2015 r., II OSK 1948/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że część graficzna decyzji organu pierwszej instancji, mająca według informacji zawartej w tej decyzji stanowić mapę w skali 1:1000 przedstawiającą granice terenu objętego wnioskiem wraz z koncepcją zagospodarowania terenu oraz część graficzna analizy, o której stanowi § 3 ust. 1, nie odpowiadają powyższym wymogom. Są to bowiem kserokopie fragmentu nieoznaczonej mapy bez skali. Na załączniku stanowiącym część graficzną do decyzji organu pierwszej instancji oraz na analizie graficznej brak jest zgodnej z wzorem określonym w załączniku nr 5 do rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r. klauzuli potwierdzającej, że są to dokumenty opracowane w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultat zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle powyższego, zdaniem sądu, uznać należy, że część graficzna decyzji organu pierwszej instancji i załącznik graficzny do analizy urbanistycznej nie zostały sporządzone na kopiach mapy, które spełniają wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jest to istotne uchybienie, które ma wpływ na wynik sprawy. Dodać trzeba, że w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy urbanista dokonuje stosownych pomiarów przy użyciu, m. in. kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego sporządzenia analizy, o której stanowi § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w tym wyznaczenia obszaru analizowanego i ustaleń w zakresie rodzajów istniejącej zabudowy i jej parametrów, ma zatem jej oparcie na kopii aktualnej mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej w oparciu o mapę nie spełniającą wymogów określonych w powołanych wyżej przepisach prawa poddaje w wątpliwość nie tylko jej prawidłowość, ale również prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania. W rozpoznawanej sprawie z uzasadnień wydanych decyzji nie wynika jednak, w jaki sposób zostały ustalone strony postępowania. Organy administracji winny wyjaśnić, czy stroną postępowania w niniejszej sprawie powinna być Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. A 134 w Ł. (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] października 2019 r. nr [...] o nakazie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych) lub Wspólnota Mieszkaniowa Osiedle [...] – etap 2 ul. D 134[...], 134[...] 134[...],134[...], 134[...], 134[...] (pismo zarządcy nieruchomości z 14 kwietnia 2020 r.). W tym miejscu podkreślić trzeba, że wspólnota mieszkaniowa ma zapewnić władanie nieruchomością wspólną w zgodzie z interesem właścicieli lokali. Nie budzi wątpliwości, że wspólnota mieszkaniowa ma zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Jak wynika bowiem z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.) wspólnota, którą tworzy ogół mieszkańców, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Wspólnota mimo, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków. Sprawami wspólnoty kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz oraz sprawami między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami (art. 21 ustawy o własności lokali). Zaznaczyć jednakże trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się stanowisko dopuszczające w pewnych przypadkach odstępstwo od opisanych powyżej ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym – takich jak wspólnota mieszkaniowa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 maja 2010 r. o sygn. akt II OSK 917/09, nie we wszystkich przypadkach za członka wspólnoty działa zarząd wspólnoty. Jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, by występował jako strona postępowania administracyjnego w sprawie, w której może także występować wspólnota. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły jednak, dlaczego postępowanie prowadzone było z pominięciem przynajmniej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul A 134 w Ł. Za wadliwe uznać także należy pominięcie w analizie urbanistycznej istniejącej na działce skarżącego zabudowy. Z części tabelarycznej analizy nie wynika, aby taka analiza został przeprowadzona. Tymczasem we wniosku o wydanie decyzji skarżący wskazywał, że działka ta jest zabudowana "dwoma budynkami inwentarskimi tymczasowymi – przeznaczonymi do rozbiórki, budynkiem gospodarczym i mieszkalnym jednortodzinnym". Z decyzji Prezydium Rady Narodowej Ł.-W. z [...] kwietnia 1963 r. nr [...] oraz zatwierdzonego 12 kwietnia 1963 r. projektu wynika, że na działce przy dawnej "ul. D 90" w Ł. miał zostać zrealizowany budynek mieszkalny i gospodarczy częścią, którego miała być obora-stajnia (k. 8A). Z zatwierdzonego projektu wynika więc, że budynek gospodarczy w części przeznaczony był do trzymania inwentarza żywego – koni, bydła domowego, a więc pełnić miał również funkcję budynku inwentarskiego. Budynek ten jeżeli został zrealizowany, w sposób zgodny z tym projektem, tzn. o ile wydzielono pomieszczenie mające stanowić oborę-stajnię (pomieszczenie inwentarskie) uznać więc należy za budynek w części inwentarski. Nie można także wykluczyć, że inne zrealizowane wiele lat temu budynki, które zostały zakwalifikowane w analizie jako budynki gospodarcze, stanowią w istocie budynki inwentarskie, gdyż był to teren użytkowany rolniczo, o czym świadczy chociażby to, że działka skarżącego zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów to grunty rolne zabudowane Br, kontur klasyfikacyjny RIVb. Z uwagi na wskazane wyżej wadliwości, nie jest jednak na obecnym etapie postępowania możliwe rozstrzygnięcie tych kwestii przez sąd w niniejszym postępowaniu. Stwierdzone uchybienia stanowią nie tylko naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a.), ale także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Organ drugiej instancji dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji obarczoną wskazanymi wyżej wadami. Odnosząc się do kwestii prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości minimalnej, stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nie mniejszej niż 50 metrów) wyjaśnić natomiast trzeba, że jakkolwiek przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wyklucza możliwości przekroczenia wartości mnożnika szerokości frontu działki inwestycyjnej ponad minimalną trzykrotność, to jednak wartość minimalna pozostaje zasadą i punktem wyjścia dla operacji wyznaczenia granic obszaru analizowanego. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zmierza do wyznaczenia granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, to powinien on w sposób wnikliwy, przekonujący, wyczerpujący, precyzyjny i weryfikowalny wykazać, że wielkość tego obszaru służy realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić w terenie jednostki urbanistyczno-architektonicznej. Nie jest natomiast dopuszczalne dowolne i nieznajdujące urbanistyczno-architektonicznego uzasadnienia poszerzanie obszaru analizowanego (w jednym, kilku lub wszystkich kierunkach) w celu "znalezienia" funkcji, cech i parametrów zabudowy odpowiadających założeniom inwestycyjnym wnioskodawcy. Brak szczególnych i znajdujących odzwierciedlenie w zastanym ładzie przestrzennym danego terenu przesłanek o charakterze urbanistyczno-architektonicznym, uzasadniających rozszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, w celu ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w sposób nawiązujący do funkcji, cech i parametrów zabudowy znajdującej się poza obszarem wyznaczonym mnożnikiem trzykrotności szerokości frontu, uzasadnia odstąpienie od operacji podwyższenia wartości powyższego mnożnika (por. wyroki NSA z 10 września 2010 r., II OSK 1334/09; z 19 października 2018 r., II OSK 2626/16). Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu oraz wskazań z niej wynikających. Organ administracji usunie wadliwości dotyczące przeprowadzenia analizy urbanistycznej, przeprowadzi ją na kopii mapy, o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ustali prawidłowo strony postępowania oraz rodzaj zabudowy występujący w obszarze analizowanym. Usunie wadę załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, tj. sporządzi go na kopii mapy, o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wydaną decyzję natomiast uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu sądowego. dc