II SA/Bd 1221/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi N. B.-H., S. H. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. II SA/Bd 1221/22 UZASADNIENIE W dniu [...] października 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadził kontrolę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w K. . W wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdził, że przedmiotowa działka ogrodzona jest z dwóch stron, od strony działki nr [...] i od strony działki nr [...], ogrodzeniem z siatki na słupkach stalowych w betonowym fundamencie. Organ wskazał, że teren działki nr [...] jest wyrównany, zaś różnica poziomu terenu wzdłuż ogrodzenia wynosi od 0,18 m do 0,82 m przy granicy z działką nr 208 oraz od 0 m do 0,82 m przy granicy z działką nr [...]. Organ dodał, że wysokość ogrodzenia w najwyższym punkcie (w narożniku działki na połączeniu działek nr [...] i [...]) wynosi 1,99 m. W trakcie kontroli organ stwierdził zmiany projektu budowlanego w stosunku do zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. S. H., właściciel działki nr [...] wyjaśnił do protokołu kontroli, że teren działki przed budową był pochylony do działek [...], a następnie został wyrównany, zaś po trzech latach od zakończenia budowy zostało postawione przedmiotowe ogrodzenie. Z uwagi na obsuwanie się ziemi przy granicach działek nr [...] właściciel działki nr [...] podwyższył fundament ogrodzenia. W wyniku przeprowadzonej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Organ w swojej decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. wskazał na nieprawidłowości w usytuowaniu okna dachowego, stwierdzając jednocześnie brak podstaw do nałożenia dodatkowych obowiązków związanych z budową fundamentu ogrodzenia. W wyniku odwołania od ww. rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2022 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia braku podstaw do nałożenia dodatkowych obowiązków związanych z budową fundamentu przedmiotowego ogrodzenia pełniącego funkcję muru oporowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że fundament ogrodzenia działki nr [...] pełni funkcję muru oporowego, zaś w myśl art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej ".p.b.") stanowi on budowlę wymagającą uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na odmienny tryb postępowania dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie muru oporowego. W dniu [...] czerwca 2022 r. organ przeprowadził ponowną kontrolę przedmiotowego ogrodzenia, podczas której ustalił m.in. szerokość, wysokość, długość muru oraz etapy jego budowy i jego konstrukcję. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], wstrzymał budowę muru oporowego na działce nr [...] i pouczył właścicieli działki – N. B.-H. i S. H. (dalej: skarżący) o możliwości i zasadach złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej budowy. Uzasadniając swoje postanowienie organ wskazał, że mur oporowy wzdłuż działek nr [...] powstał dwuetapowo – w latach 2015-2016 została wykonana konstrukcja o wysokości około 0,30 m niższej w stosunku do stanu aktualnego, a jej posadowienie znajdowało się na głębokości około 80-90 cm. Następnie w 2021 r. mur został podwyższony jako monolityczny betonowy z jednoczesnym zamontowaniem zbrojenia kotwiącego w osi i zabetonowano słupki stalowe ogrodzeniowe do zamontowania siatki ogrodzeniowej. Organ wskazał, iż skarżący podczas ponownej kontroli oświadczył, że wyjaśnienia dotyczące budowy fundamentu pod przedmiotowe ogrodzenie złożył podczas pierwszej kontroli, natomiast nie wiedział, że na jego budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia. Od powyższego postanowienia organu I instancji skarżący wnieśli zażalenie zarzucając naruszenie art. 3 pkt 3 p.b. poprzez uznanie, iż znajdujące się na granicy działki ogrodzenie stanowi mur oporowy, a tym samym niezbędne jest pozwolenie na jego budowę. Skarżący wyjaśnili, że stawiana przez nich konstrukcja od początku pełnić miała funkcję ogrodzenia, a nie zapory dla osuwającej się ziemi, zaś jego podstawową funkcją jest oddzielenie i ogrodzenie działki nr [...] od działek sąsiednich. W ocenie skarżących problem osuwającej się ziemi ma miejsce, jednak ma on walor estetyczny i nie zagraża bezpieczeństwu. Z tych względów celem budowy ogrodzenia nie było pełnienie funkcji muru oporowego zabezpieczającego teren przed osuwaniem się ziemi, ale jedynie odgrodzenie przedmiotowego terenu. W wyniku rozpatrzenia ww. zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2022 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając swoje postanowienie organ wskazał, że w jego ocenie przedmiotowe ogrodzenie jest w istocie murem pełniącym funkcję muru oporowego. Organ wskazał dalej, iż skarżący w protokole kontroli oświadczył, że podwyższył fundament przedmiotowego muru z uwagi na osuwanie się ziemi po deszczach z działek nr [...] Z uwagi na powyższe organ stanął na stanowisku, że przedmiotowe ogrodzenie pełni funkcję zabezpieczającą przed osuwaniem się ziemi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. mur oporowy stanowi budowlę (konstrukcję oporową), co wiąże się z obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na jego budowę. Jednocześnie organ wskazał, że na tę kwalifikację nie ma wpływu, że ww. mur pełni również funkcję ogrodzenia, ponieważ jest to funkcja dodatkowa. Ponadto organ wskazał, że mur został obciążony gruntem nasypowym na maksymalną grubość ok. 70 cm (zmienna wysokość od 0,00 m do 0,74 m wzdłuż granicy z działką nr [...] oraz od 0,03 m do 0,66 m wzdłuż granicy z działką nr [...]). Działki nr [...] znajdują się niżej i są wypoziomowane przy granicy z działką nr [...], co oznacza, że mur na granicy z działkami nr [...] jest obciążony gruntem nasypowym. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której podnieśli, że ściana oporowa to masywna budowla powstrzymująca poziome parcie gruntu pochodzące od wysokiego nasypu przez nią podtrzymywanego, wykonana z betonu, żelbetonu, gabionów lub bloków betonowych. W ich ocenie ww. kryteriów nie spełnia ogrodzenie na działce skarżących, którym jest siatka na słupkach stalowych osadzonych w betonie. Skarżący podkreślili dodatkowo, że na fundamencie ogrodzenia nigdzie nie zalega ziemia, która by na niego napierała. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Na wstępie wymaga wskazania, że niniejsza sprawa, na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami należało uznać, że odpowiada ono prawu. Przedmiotem postępowania w sprawie jest ocena prawidłowości ww. postanowienia z dnia [...] września 2022 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2022 r., w zakresie, w jakim organy uznały, że ogrodzenie znajdujące się na działce nr [...] przy ul. [...] w K. , rozciągające się wzdłuż działek nr [...], stanowi mur oporowy i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż stosownie do art. 28 ust. 1 i 1a p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b.), którą wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 p.b.). Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. przez budowlę rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. konstrukcje oporowe. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że mury oporowe, jako konstrukcje oporowe, są obiektami budowlanymi w myśl Prawa budowlanego, co oznacza, że w celu ich budowy, przebudowy, montażu, remontu czy rozbiórki inwestor musi uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. Zatem jeżeli przedmiotowe ogrodzenie znajdujące się na działce nr [...] stanowi mur oporowy, na co wskazują organy obu instancji, celem jego budowy skarżący powinni byli uzyskać decyzję właściwego organu w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że konstrukcje oporowe pełnią funkcję polegającą na podtrzymywaniu nasypu ziemnego, którego poziom jest wyższy (często znacznie) od poziomu terenu chronionego murem. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych wskazuje się, że dla zakwalifikowania robót budowlanych jako polegających na budowie muru oporowego, nie ma znaczenia ani rodzaj użytych materiałów, czy sposób posadowienia ogrodzenia ani jego wygląd, bardziej lub mniej masywny. O tym, czy określony mur stanowi mur oporowy decyduje funkcja, jaką mur pełni. Jeśli zatem mur stanowi konstrukcję oporową, czyli wspiera powierzchnię terenu podwyższoną w stosunku do poziomu pozostałego gruntu, przeciwdziałając naciskowi tworzącej się skarpy, która opada w stronę granic działki, to stanowi on mur oporowy. Nie ma zatem znaczenia, czy mur służy także odgrodzeniu od sąsiednich działek. Jeżeli bowiem podstawową funkcją budowli jest nie tyle odgrodzenie poszczególnych nieruchomości, co zabezpieczenie przed oddziaływaniem wody oraz mas ziemnych (osuwaniem się ziemi) to te cechy przesądzają o charakterze wykonanego obiektu budowlanego (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 826/21; WSA w Szczecinie z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 280/21; WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1407/19; WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 628/17; NSA z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05). Mając na względzie powyższe, a także biorąc pod uwagę wyniki kontroli przeprowadzonej na działce nr [...], zgodzić się należy z oceną organów obu instancji, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi w istocie mur oporowy. Wyjaśnienia wymaga, że różnica poziomu terenu wzdłuż ogrodzenia z działką nr [...] i działką nr [...] w najbardziej zróżnicowanym punkcie wynosi aż 0,82 m. Ponadto sam skarżący oświadczył, że w wyniku opadów i różnicy poziomu działek ziemia zaczęła się obsuwać, w konsekwencji czego w 2021 r. mur ten został przez niego podwyższony o około 0,30 m z jednoczesnym zamontowaniem zbrojenia kotwiącego w osi i zabetonowaniem słupków stalowych ogrodzeniowych służących do zamontowania siatki ogrodzeniowej. Na podstawie relacji skarżących stwierdzić można, że gdyby nie dochodziło do obsuwania się ziemi, skarżący nie podwyższaliby i nie zbroiliby dodatkowo fundamentu ogrodzenia. Zasadnie zatem organy uznały, że podstawową funkcją przedmiotowego ogrodzenia jest ochrona przed osuwaniem się ziemi, ponieważ wspiera ono powierzchnię terenu podwyższoną w stosunku do poziomu pozostałego gruntu, przeciwdziałając naciskowi tworzącej się skarpy, która opada w stronę granic działki, co umożliwiła dokona przez skarżących przebudowa muru. Zatem Sąd w niniejszym składzie uznał, że przedmiotowe ogrodzenie na działce nr [...] stanowi mur oporowy. Jak już zostało powyżej wspomniane, mur oporowy jako obiekt budowlany wymaga przed jego budową, przebudową czy remontem uzyskania decyzji stosownego organu o pozwoleniu na budowę. Skarżący przed przystąpieniem do budowy muru oporowego na działce nr [...] nie uzyskali pozwolenia na budowę. Natomiast stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Reasumując, w świetle wskazanych powyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia organów I i II instancji została wydane bez naruszenia przepisów prawa. Skarżący na działce nr [...] w K. wybudowali mur oporowy nie uzyskując uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie, którym wstrzymał budowę przedmiotowego muru oporowego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.