II SAB/Bk 66/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. zobowiązuje Burmistrza N. do merytorycznego załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza Burmistrzowi N. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych, 5. zasądza od Burmistrza N. na rzecz skarżącej E. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] marca 2022 r. E. K. (dalej jako: "skarżąca", "inwestor") wystąpiła do Burmistrza N. (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na terenie obejmującym działkę nr ewid. gruntów [...] oraz części działki nr ewid. [...], obręb M., gmina N. W trakcie rozpoznania powyższego wniosku Burmistrz uznał, że nie spełnia on wymogów art. 52 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 5a, art. 64 ust. 1 oraz art. 64b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") i pismem z [...] marca 2022 r., nr[...], działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał inwestora do usunięcia, w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, jego braków formalnych poprzez: 1) określenie powierzchni terenu inwestycji objętego wnioskiem (pkt 7.2.1.), 2) określenie projektowanego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji (pkt 7.5.), 3) określenie powierzchni podlegającej przekształceniu (pkt 7.6.3.), 4) określenie danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko (pkt 7.8), 5) prawidłowe określenie dostępu do drogi publicznej (pkt 8.1.), 6) określenie zapotrzebowania w zakresie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych (pkt A 14.), 7) określenie zapotrzebowania na energię elektryczną (pkt A 1.5.), 8) określenie zapotrzebowania na energię cieplną (pkt A 1.7.), 9) określenie funkcji budynku zgodnie z PKOB (pkt B.2.), 10) przedłożenie załączników C dla obiektów budowlanych objętych wnioskiem a niebędących budynkiem i wskazanie tych załączników poprzez wybór opcji w punkcie 10 formularza oraz określenie ich liczby. 11) określenie w formie graficznej, na właściwej kopii mapy, granic terenu objętego wnioskiem i dokonanie w}'boru tej opcji w punkcie 10 formularza. Wskazał, że nieusunięcie wskazanych braków w określonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z [...] kwietnia 2022 r., skarżąca poinformowała o usunięciu braków formalnych wskazanych przez Burmistrza. Jednocześnie przekazała organowi I instancji: nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy- poprawiony i uzupełniony; kopię mapy zasadniczej z [...] kwietnia 2022 r.; oznaczenie granic terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej z dnia [...] kwietnia 2022; oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej; decyzję nr[...]Dyrektora RZGW w B. PGW WP oraz obszerną charakterystykę inwestycji. Burmistrz, uznając że skorygowany wniosek o ustalenie warunków zabudowy nadal zawiera braki, pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. zawiadomił skarżącą, że wniosek pozostawiono bez rozpoznania. W dniu [...] maja 2022 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej jako: "Kolegium", organ II instancji") ponaglenie skarżącej na bezczynność Burmistrza w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie strony we wniosku o warunki zabudowy były prawidłowo zaznaczone punkty; 7.5., 8.1., A. 1.4., A.1 .5., A. 1.7., czyli żądanie Burmistrza było bezzasadne. Ponadto wskazała, że przedmiotowy wniosek o warunki zabudowy nie obejmuje żadnych obiektów budowlanych nie będących budynkiem, dlatego nie wymagany jest załącznik C. Postanowieniem z [...] maja 2022 r. nr [...]Kolegium uznało ponaglenie za uzasadnione i zobowiązało Burmistrza do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w ciągu 30 dni liczonych od dnia przekazania przez inwestora danych dotyczących infrastruktury technicznej. Organ II instancji nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że inwestor mylnie zinterpretował pkt 13 objaśnień, co spowodowało niewywiązanie się z obowiązków wynikających z załącznika A dotyczących infrastruktury technicznej. Zaznaczyło, że prawodawca wskazał, że w przypadku określania zapotrzebowania należy podać jednostkę i czas, np. miesiąc. Podanie dodatkowych informacji jest nieobowiązkowe, z wyjątkiem zaznaczenia pola "inne" (wówczas określenie dodatkowych informacji jest obowiązkowe). To oznacza, że inwestor winien określić (w m3/miesiąc) jakie jest zapotrzebowanie wody, jaka jest ilość odprowadzanych ścieków i wód opadowych, jakie jest zapotrzebowanie energii elektrycznej i cieplnej. Powyższe dane inwestor winien uzupełnić. W ocenie Kolegium powyższe uchybienie, nie może jednak powodować pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, uwadze Burmistrza, żądającego przedłożenia załącznika C umknęło, że zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obiektu budowlanego rozumieć należy trzy kategorie obiektów: -budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, - budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a także obiekt małej architektury. W myśl ustawy Prawo budowlane przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczeniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 ustawy), o ustawodawca definiując pojęcie "urządzenia budowlanego" określa trzy jego cechy, które muszą być spełnione łącznie. Musi to być urządzenie: związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, o cechach przyłączy i urządzeń instalacyjnych w stosunku do obiektu budowlanego. W dniu [...] maja 2022 r. skarżąca przedłożyła drogą elektroniczną uzupełnienie wniosku w postaci załącznika A. Następnie skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza w sprawie niewykonania postanowienia Kolegium z [...] maja 2022 r., oraz wniosła o: 1) zobowiązanie Burmistrza do wykonania postanowienia 2) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła, że do dnia dzisiejszego nie otrzymała żadnej odpowiedzi ze strony Burmistrza na wydane postanowienie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Podniósł, ze wniosek jest nadal niekompletny oraz, że podtrzymuje wcześniej prezentowane stanowisko w sprawie. Zaznaczył, że nadal nie jest we wniosku jasno określony zakres inwestycji. Zdaniem Burmistrza w załączniku prezentującym graficznie planowany sposób zagospodarowania terenu, jak wynika z legendy, skarżąca nie określiła granic terenu objętego wnioskiem. Choć we wniosku (zarówno pierwotnym, jak i złożonym po wezwaniu organu) zaznaczyła opcję drugą w punkcie [...]., to mimo wezwania organu (pkt 11 wezwania z [...] maja 2022 r.) nie przedłożyła też odrębnego, wymaganego prawem, załącznika określającego te granice w sposób graficzny. Ponadto organ I instancji podniósł, że nadal nie jest sprecyzowana kwestia drogi wewnętrznej. Wobec braku jednoznacznego określenia granic terenu objętego wnioskiem (zarówno w części tekstowej jak i graficznej), przy jednoczesnym braku załącznika C dotyczącego ewentualnie projektowanej drogi wewnętrznej, a także braku danych na ten temat w załączniku graficznym określającym planowany sposób zagospodarowania terenu, nie daje się jednoznacznie stwierdzić co skarżąca rozumie pod pojęciem drogi wewnętrznej. Zauważył, że zgodnie z treścią mapy załączonej do wniosku, cały "obszar opracowania" klasyfikowany jest jako grunt rolny, czego skarżąca na pewno jest świadoma. Pomimo wezwania organu, czego zasadność potwierdziło SKO, skarżąca nie przedłożyła też wszystkich danych dotyczących infrastruktury. Opisane wyżej braki, zdaniem Burmistrza dowodzą, że pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania było w pełni uzasadnione. Uwadze Kolegium uszły niektóre, oczywiste braki wniosku. W piśmie procesowym z 20 lipca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę, skarżąca podniosła, że Burmistrz nieustannie podkreśla, że wiele punktów wniosku o warunki zabudowy jest nie wypełnionych mimo faktu, że jednak są one wypełnione. Zdaniem skarżącej nieprawdziwe jest stwierdzenie organu I instancji, że brak jest załącznika określającego granice terenu objętego wnioskiem. Wskazała, że w piśmie z [...] maja 2022 r. w załącznikach w punkcie 3 jest wymieniona mapa dostarczona do urzędu miasta oraz, że do dnia dzisiejszego nikt nie negował jej braku. Mimo jednoznacznej decyzji Kolegium w postanowieniu z [...] maja 2022, że załącznik C jest nie wymagany, urząd nadal wytyka jego brak. Nadmieniła również, że w okolicach działki [...] - są już wydane decyzje o warunki zabudowy dla działek (zał. 1) [...] (nowy numer to [...]), [...],[...] (nowy numer to [...]), [...] (nowy numer to [...]), [...] (nowy numer to [...]), [...] (nowy numer to [...]) i wówczas Burmistrzowi nie przeszkadzała kwestia drogi wewnętrznej oraz danych dotyczących infrastruktury. Pismem z [...] sierpnia 2022 r. Burmistrz odniósł się do pisma skarżącej z [...] lipca 2022 r. Podniósł, że całość działań została zapoczątkowana podziałem (szkic - faza I) przeprowadzonym na podstawie operatu pomiarowego, bez udziału Burmistrza. W wyniku tego podziału powstała działka nr [...] o pow. 2,5390 ha, działka [...]o pow. 0,3343 ha i działka nr [...] o pow. 0,3507 ha. Wszystkie o charakterze rolnym, Następnie (szkic - faza II), po uzyskaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...]z dnia [...].12.2018 i [...]z dnia [...].01.2019 dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...] o pow. 0,2206 ha i [...] o pow. 0,1301 ha oraz podziału działki nr [...] na działki nr [...] o pow. 0,1806 ha i [...] o pow. 0,1537 ha. Dodatkowo, w oparciu o operat pomiarowy, bez udziału Burmistrza, działkę nr [...]podzielono na działki: [...] o pow. 0,3050 ha; [...] o pow. 0,3201 ha; [...] o pow. 0,3201 ha; [...] o pow. 0,3201 ha; o pow. 0,306 ha; [...] o pow. 0,3090 ha; [...] o pow. 0, 3294 ha; [...] o pow. 0,3293 ha. Podziału tego dokonano z zachowaniem rolniczego przeznaczenia gruntu. W piśmie procesowym z 17 sierpnia 2022 r. skarżąca podniosła, że wyjaśnienia Burmistrza z [...] sierpnia 2022 r. nie mają nic wspólnego z sednem sprawy tj. niewykonaniem postanowienia Kolegium z [...] maja 2022 r. W odpowiedzi na powyższe pismo Burmistrz w piśmie z 31 sierpnia 2022 r. podniósł, że poza działaniami opisanymi w piśmie z 9 sierpnia 2022 r. należy zauważyć, że niezależnie od wcześniejszego wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2021 r. (sprawanr [...], co do której Dyrektor RZGW odmówił uzgodnienia projektu decyzji, a kwestia tej odmowy jest przedmiotem postępowania przed Prezesem PGW Wody Polskie), w dniu [...] kwietnia 2022 r. w odniesieniu do tego samego terenu wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożył M. K. - współwłaściciel (wraz ze skarżącą) działki nr [...] z której wydzielane były kolejne działki opisane w piśmie z dnia 9 sierpnia 2022 r. Wniosek ten, w sprawie[...], jako niekompletny - pozostawiono bez rozpoznania. Dodatkowo, wskazał, że jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w Ł. z [...] sierpnia 2022 r. nr[...], autorem wszystkich operatów pomiarowych stanowiących podstawę podziałów geodezyjnych dokonanych w odniesieniu do omawianej działki nr [...] i kolejnych działek z niej wydzielanych jest uprawniony geodeta M. K. (nr upr. [...]). W piśmie procesowym z 8 września 2022 r. skarżąca podniosła, że Burmistrz zamiast wykonać postanowienie Kolegium z [...] maja 2022 r. zaczyna wypisywać coraz więcej faktów nie mających żadnego związku ze sprawą, do tego stopnia, że myli sprawy prowadzone przeze nią w Urzędzie Miasta N., a co za tym idzie powołuje się na nie istniejące numery działek, lub takie które nie mają ze sprawą nic wspólnego. Do pisma skarżąca dołączyła decyzję nr [...]z P. oraz postanowienie Kolegium z [...] czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd stwierdził bowiem, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. W świetle uchwały 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13, w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. przysługuje stronie skarga na bezczynność organu, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając w takich okolicznościach sprawę ze skargi na bezczynność organu, Sąd winien ocenić prawidłowość wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i czy prawidłowo pozostawiono wniosek strony bez rozpoznania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) - art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Obowiązujące organ terminy załatwiania spraw są następujące (art. 35 K.p.a.): bez zbędnej zwłoki w przypadku spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 1 i 2); nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w przypadku spraw wymagających postępowania wyjaśniającego (§ 3). Stosownie do treści art. 35 § 4 i 5 K.p.a., przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a; do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10,; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 934/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń CBOSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezbędne jest również wskazanie, że zgodnie z art. 36 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1); ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Przyjmuje się, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA-OZ we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., VI SAB/Wa 24/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r., I SAB/Wa 40/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., I SAB/Wa 15/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2011 r., II SAB/Bk 39/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2014 r., II SAB/Kr 138/14), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13, oraz W. Bochenek, Bezczynność a milczenie organu administracji publicznej, Samorząd Terytorialny 2003, nr 12, s. 49). Treść znajdujących się w aktach sprawy dokumentów pozwala przyjąć, że organ w przewidzianym terminie nie wydał rozstrzygnięcia do którego wydania był zobowiązany postanowieniem SKO z [...] maja 2022 r. Pomimo nakazu SKO i związania nim organu, organ niestosując się do wytycznych SKO ponownie wzywał Skarżącą do dostarczenia określonych dokumentów uznając, że nadal nie spełniają one kryteriów założonych przez organ. Pozostaje to działanie w jawnej sprzeczności z postanowieniem SKO oraz obowiązującymi przepisami prawa. W takiej sytuacji Sąd, w punkcie 1 wyroku, zobowiązał organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie, co wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należało orzec wprost o wystąpieniu bezczynności i jej charakterze, która – zdaniem sądu – była rażąca (orzeczenia w punkcie 2 i 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.). Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W sprawie niniejszej organ nie załatwił sprawy pomimo braku uzasadnionych przyczyn, co było przedmiotem oceny w postanowieniu SKO, a skład orzekający podziela ich trafność. Długotrwałość i uporczywość niedziałania organu jest powodem oceny charakteru bezczynności jako rażącego. Okoliczności sprawy wskazują, że zaniechanie było celowe, co musi się spotkać z negatywną oceną. Rolą organu jest zapewnienie takich możliwości by sprawy były realizowane terminowo. W tym przypadku Gmina posiadała niezbędne dane i informacje aby sprawę rozpoznać w terminie zakreślonym przez SKO. Z wyżej wskazanych powodów, mając na uwadze charakter bezczynności, wystąpiły podstawy do wymierzenia organowi grzywny w kwocie 1000 złotych. Wysokość grzywny ma być dolegliwością za wyjątkowy stopień zaniechania a także ma mieć charakter prewencyjny. Należy przy tym zaznaczyć, że wysokość grzywny oscyluje w dolnej granicy możliwości jej wymiaru. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. orzeczono o grzywnie w punkcie 4 wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu uiszczony przez stronę skarżącą wpis w kwocie 100 zł.