III OW 152/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...], jako organ właściwy w sprawie. Pismem z 29 września 2022 r. Marszałek Województwa [...] (dalej: "Marszałek Województwa") zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem, a Starostą S. (dalej: "Starosta") poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na przetwarzanie odpadów. W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa podał, że [...] sierpnia 2022 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wpłynęło zawiadomienie Starosty, znak: [...] o przekazaniu według właściwości wniosku B. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka"), o zmianę decyzji Starosty znak: z [...] maja 2017 r. udzielającej Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Marszałek Województwa stwierdził, że przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów, kwalifikowane jest jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 z późn. zm. – dalej: "rozporządzenie RM") - instalacja do produkcji mas bitumicznych (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia znak: [...] z [...] sierpnia 2018 r.). Marszałek Województwa wskazał na rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyjaśnił, że podziela linię orzeczniczą, zgodnie z którą zasadniczą kwestię do określenia właściwości organu, stanowi podstawowy przedmiot działalności instalacji, a więc w niniejszej sprawie produkcja mas bitumicznych. Działania związane z przetwarzaniem odpadów stanowią jeden z procesów technologicznych ukierunkowanych na ten cel. Bez znaczenia jest przy tym, że w procesie produkcyjnym przetwarzane są odpady w ilości 240.000 Mg/rok. Przedmiotową instalację należy zatem zakwalifikować zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia RM do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego zastosowanie ma art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 z późn. zm.) przewidujący właściwość Starosty do rozpatrzenia wniosku Spółki. W odpowiedzi na wniosek Starosta wniósł o wskazanie Marszałka Województwa, jako właściwego w sprawie. Starosta powołał się na linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą okoliczność, iż z treści udzielonego zezwolenia na przetwarzanie odpadów wynika, że działania prowadzone w instalacjach objętych wnioskiem zmierzają do wytworzenia masy bitumicznej oraz betonu, nie może przesądzać o zakwalifikowaniu tego przedsięwzięcia do takich, które są kwalifikowane na podstawie § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia RM, jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Taka kwalifikacja byłaby uzasadniona tylko wówczas gdyby do produkcji w instalacjach mas bitumicznych nie używano odpadów. Jeżeli zaś używane są odpady, to wówczas przekroczenie wielkości tych odpadów stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia RM kwalifikuje takie przedsięwzięcie do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym w świetle tego stanowiska właściwym organem będzie Marszałek Województwa na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Starosta zwrócił uwagę, że Marszałek Województwa decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] zmienił zezwolenie na przetwarzanie odpadów dla Spółki, powołując w uzasadnieniu § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia RM i kwalifikując przedmiotową instalację do przetwarzania odpadów, jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4. Przepis art. 4 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie spornym jest, który z organów, to jest Marszałek Województwa, czy też Starosta, powinien rozpatrzyć wniosek Spółki o zmianę decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach). Zgodnie natomiast z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach, organem właściwym jest: 1) marszałek województwa: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) dla instalacji komunalnych, d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg; 2) starosta - w pozostałych przypadkach. Wreszcie zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Na gruncie powyżej wskazanych przepisów, problematyczną kwestię stanowi kwalifikacja przedsięwzięcia znajdującego się na terenie zakładu przedsiębiorcy, gdzie eksploatowane są instalacje do produkcji masy bitumicznej, z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia RM, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach odpadów innych niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.). Z kolei zgodnie z § 3 pkt 20 rozporządzenia RM, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do produkcji mas bitumicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony w postanowieniach tut. Sądu z 17 maja 2022 r., sygn. akt III OW 112/21 oraz z 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 101/21, zgodnie z którym o kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie decyduje ilość magazynowanych odpadów, czy też faktyczna ilość przetwarzanych odpadów lecz okoliczność, że instalacja taka może przyjąć odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę. Wobec powyższego, z uwagi na wskazane we wniosku o zmianę ostatecznej decyzji parametry instalacji do przetwarzania odpadów dotyczące możliwości ich przetwarzania nie mniejszej niż 10 t na dobę, przedsięwzięcie objęte wnioskiem Spółki należy zakwalifikować zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia RM jako mogąco zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Kwalifikacja, jakiej domaga się Marszałek Województwa byłaby uzasadniona tylko wówczas, gdyby do produkcji w instalacjach mas bitumicznych nie używano odpadów. Tym samym właściwym organem w sprawie będzie Marszałek Województwa, na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Z tych względów, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.