II SA/Sz 136/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 157 § 2 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", po rozpoznaniu sprawy z wniosku A. W., dalej "skarżąca", "strona", "wnioskodawczyni", z dnia 25 lutego 2022 r., uzupełnionego na wezwanie organu, o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...] położonych w obrębie G. [...], w gminie G., umorzyło postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do zakwalifikowania jej jako strony zakończonego postępowania administracyjnego. Samo położenie jej działki o numerze ewidencyjnym [...] w obszarze analizowanym, subiektywne odczucie utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, ustalającą warunki zabudowy. Przy tym potencjalne obniżenie wartości czy atrakcyjności nieruchomości nie mieści się również w zakresie ochrony praw osób trzecich. Sąsiedztwo z terenem inwestycji bezpośrednie, a tym bardziej dalsze nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Liczy się tylko takie sąsiedztwo, które skutkuje włączeniem w obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przy uwzględnieniu przepisów prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z dnia 1 sierpnia 2022 r. i jego uzupełnieniu - skarżąca, działając przez pełnomocnika, wskazała na przesłanki, które jej zdaniem powinny przemawiać za wszczęciem przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Sprowadzają się one do tezy, że inwestorzy nie dysponują zgodą zarządcy drogi na obsługę komunikacyjną terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, jak i że wydana decyzja może mieć wpływ na możliwość zabudowy jej działki, na co ma wskazywać art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p") i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Strona wskazała również, że nieuznanie jej za stronę, narusza prawa wynikające z art. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 1 w związku - z art. 105 § 1, art. 157 § 2 , art. 28 k.p.a. utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia w pierwszej kolejności Kolegium powołało część przepisów stanowiących podstawę wydania rozstrzygnięcia i określające przedmiot sprawy oraz odniosło się do znaczenia pojęcia interesu prawnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, wskazując na poglądy judykatury, że w sprawach o warunki zabudowy za stronę, co do zasady, uznaje się ten podmiot, którego nieruchomość bezpośrednio graniczy z terenem zainwestowania, o ile planowane zamierzenie obiektywnie wpływa na wykonywanie uprawnień właścicielskich tych osób do ich własnych gruntów. Wskazał również na wyjątki dotyczące działek niesąsiadujących z terenem inwestycji. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Kolegium ustaliło, że wnioskodawczyni jest właścicielką działki nr [...] położonej w G., która nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, a planowana inwestycja na działce nr [...] w żaden obiektywny sposób nie oddziałuje i nie może obiektywnie oddziaływać na grunt skarżącej. Wnioskodawczyni nie wykazała także istnienia po swojej stronie interesu prawnego statuującego jej uprawnienia jako strony w tym postępowaniu. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje bowiem jakakolwiek norma prawna, która uzależnia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od zgody osób trzecich, czy subiektywnej oceny tych osób o wpływie planowanej inwestycji na ich grunty. Z kolei odpowiadając na zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ odwoławczy wskazał, że nie pozostają one w związku merytorycznym i logicznym z przedmiotem postępowania. Kolegium nie wypowiada się bowiem ani za zarządcę drogi w zakresie przyjętych rozwiązań komunikacyjnych, ani nie zajmuje się uzupełnianiem materiału dowodowego, co w postępowaniach nadzwyczajnych, za jakie należy uznać postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jest w ogóle niedopuszczalne. W postępowaniu o warunki zabudowy nie bada się także żadnego subiektywnego spadku wartości terenów sąsiednich, ani wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo zdrowia, czy życia osób trzecich. Ochrona życia i zdrowia ludzkiego może mieć miejsce jedynie w ramach istniejącego porządku prawnego, najczęściej w trybach postępowań o uwarunkowaniach środowiskowych. Brak konkretnej normy prawnej statuującej taki obowiązek w zakresie danej inwestycji oznacza, że taka ochrona nie istnieje, niezależnie od poglądów i subiektywnych zapatrywań skarżącej. Brak wykazania przez skarżącą istnienia jej interesu prawnego, zdaniem organu odwoławczego, nie zmienia także powoływanie się przez jej pełnomocnika na art. 4 ustawy prawo budowlane i art. 140 kc. Przepis art. 4 prawa budowlanego nie tworzy dla skarżącej żadnej podstawy prawnej dla istnienia jej interesu prawnego. Z normy tej wynika jedynie prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże się prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami mającymi zastosowanie w danej sprawie. Według Kolegium skarżąca zdaje się nie zauważać, że prawo do zabudowy nie dotyczy tylko jej gruntów, ale jest także realizowane w odniesieniu do wszystkich innych gruntów w tym sąsiednich. Skarżąca kwestionuje prawo do zabudowy nieruchomości innych podmiotów, eksponując jedynie własne uprawnienia i to w odniesieniu do cudzych gruntów. Wydana decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa także w żaden sposób na zdolność korzystania przez skarżącą z jej własnej nieruchomości w ramach uprawnień właścicielskich (art. 140 i następne k.c.). Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że lektura treści decyzji organu I instancji w żaden sposób nie uprawdopodabnia zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie czyni zasadnym kontynuowania wszczętego postępowania z urzędu. Na powyżej opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł P. W., pełnomocnik działający w imieniu A. W., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji Kolegium wydanych w obu instancjach przez ten organ oraz decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy. Skarga została uzupełniona przez pełnomocnika strony w pismach z dnia 20 grudnia 2022 r., 10 lutego 2023 r., w replice z dnia 20 lutego 2023 r. do odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 27 marca 2023 r. W uzasadnieniu skargi i kolejnych stanowisk skarżąca swój interes prawny jako strony postępowania wywodzi ze "współwłasności drogi W2.77.01.KDW", co ma wynikać z punktu 3 pisma Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia 17 czerwca 2019 r., nr [...] Z kolei w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona wskazała na naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak powiadomienia strony o toczącym się postępowaniu. Ponadto w ocenie skarżącej organ odwoławczy naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym praworządności (art. 6 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) poprzez brak dostrzeżenia przesłanek do zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazując na naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p oraz rozporządzenia, o którym mowa w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. skarżąca argumentowała, że decyzje numer [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz numer [...] z dnia [...] maja 2019 r. o warunkach zabudowy w części dotyczącej działki nr [...] są wzajemnie sprzeczne. Analiza dotycząca wymaganej minimalnej powierzchni wydzielanych działek jest nierzetelna (nie wiadomo, czy minimalna powierzchnia wydzielanej działki ma wynosić 600, 1700, czy 2000 m2). Z analiz urbanistycznych wynika, że wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy zamyka się w przedziale 7,0% -16,8 dla decyzji [...] i 10,4% - 14,8 % dla decyzji [...]. W decyzji [...] przyjęto dla nowej zabudowy wskaźnik 25% powołując się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (planu, który przewiduje w bliskim sąsiedztwie działki [...] zabudowę wielorodzinną). Ponadto zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. skarżąca wskazała na brak uzgodnień z właściwymi organami administracji. W tym zakresie argumentowała, że decyzja o warunkach zabudowy nie przewiduje kanalizacji sanitarnej, a przewiduje przydomowe oczyszczalnie ścieków, co wymagało uzgodnienia z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie zgodnie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a u.p.z.p. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji), w związku z art. 389 pkt 6 oraz art.16 pkt 65 Prawa Wodnego. Podobnie, według skarżącej, rzecz się miała co do uzgodnienia z zarządcą dróg wojewódzkich, pomimo, że działka [...] przylega do drogi wojewódzkiej, co w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p stanowi naruszenie artykułu 53 ust. 4 pkt.9 tej ustawy. Wskazała też na usytuowanie zjazdu na drogę wojewódzką w miejscu szczególnie niebezpiecznym oraz nieprawidłowe parametry zjazdu. Brak uzgodnienia z organem, zdaniem strony jest istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 145 ust. 1 pkt 6 k.p.a. Skarżąca dostrzegła również, że decyzja o warunkach zabudowy narusza przepisy art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. b u.p.z.p., albowiem zgodnie z informacją dostępną na bip.[...].pl z bilansu wynika, że działka [...] znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy, a istniejące obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej z nawiązką zapewniają potrzeby Gminy w zakresie zabudowy mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze oraz w pismach procesowych. W odpowiedzi na pytanie sędziego pełnomocnik skarżącej oświadczył, że żadna z działek wymienionych w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] w punkcie dotyczącym obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji nie jest współwłasnością skarżącej. Własnością skarżącej jest działka o numerze ewidencyjnym [...] Pełnomocnicy uczestników postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje: Skarga okazała się niezasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana – stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten prawa nie narusza. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, wydanej w dniu [...] kwietnia 2019 r. na rzecz E. R. – [...] i A. B. wywodząc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na wstępie należy wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli zostały spełnione przewidziane przez ustawodawcę warunki, organ nie może odmówić jej wydania. Warunki, o których mowa zostały określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p.". Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Na gruncie badanej sprawy, jako wątpliwe wskazano spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy. Skarżąca podnosiła bowiem, że nie jest możliwe ustalenie dostępu do drogi publicznej w taki sposób, jak uczyniono to w decyzji, bowiem wówczas doszłoby do naruszenia ustaleń planu miejscowego, który wyklucza możliwość tworzenia nowych wjazdów. Jednocześnie na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że żadna z działek przeznaczonych do obsługi komunikacyjnej inwestycji, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy nie jest jej własnością. Skarżąca jest właścicielką działki oznaczonej nr [...]. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy, w tym akt postępowania dotyczących ustalenia warunków zabudowy, skarżąca nie została uznana za stronę tego postępowania. W związku ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy rzeczą organu było więc ustalenie, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, a więc, czy w postępowaniu zwykłym legitymowała się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2263/21, "w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nim przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 1996, s. 194). Interes prawny, powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony. Jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany, skonkretyzowany i aktualnie istniejący, a jego zaspokojenie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny określony w art. 28 k.p.a. jako znamionujący stronę, musi występować w sprawie, w której właściwy jest organ administracyjny i w której to sprawie organ władny jest wydać decyzję administracyjną konkretyzującą prawo nabyte (bądź obowiązek) (por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 1991 r., III ARN 13/91). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Przy czym istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., I OSK 2016/06)". Inaczej mówiąc, skarżąca, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy musiałaby wskazać na naruszenie norm prawa, które wywołują skutki w sferze jej praw i obowiązków. Przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru hipotetycznego, a pomiędzy wydanym aktem, a indywidualną sytuacją skarżącej musi istnieć bezpośredni związek w tym sensie, że decyzja o warunkach zabudowy powinna bezpośrednio oddziaływać na jej uprawnienia i obowiązki. W badanej sprawie skarżąca takich związków nie wykazała. Podniesione przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczności dotyczą bowiem sytuacji hipotetycznych związanych z możliwościami zagospodarowania jej działki, oznaczonej nr [...], która nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek, dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy. Nie wskazano takich skutków realizacji planowanej inwestycji, które mogłyby oddziaływać na nieruchomość skarżącej, poza wskazanymi w we wniosku i powtórzonymi w skardze zarzutami dotyczącymi spodziewanych przez skarżącą utrudnień w realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie jej nieruchomości. Takie określenie interesu skarżącej w zainicjowaniu postępowania nieważnościowego świadczy, zdaniem Sądu, o istnieniu po stronie skarżącej interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Skarżąca jest bowiem zainteresowana w wydaniu korzystnego dla niej rozstrzygnięcia, jednak nie jest w stanie wskazać naruszenia normy prawnej, które zagraża jej interesowi prawnemu w takim rozumieniu, jak przedstawiono to wyżej. Trafnie zatem Kolegium uznało, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym i umorzyło postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej. Wskazać w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej przebiega w dwóch etapach. W pierwszej kolejności organ bada, czy zostały spełnione warunki formalne, między innymi, czy podanie zostało wniesione przez podmiot, który legitymuje się interesem prawnym. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie dają organowi możliwość do merytorycznego zbadania sprawy zainicjowanej wnioskiem. Stąd też, w przypadku uznania, że podanie zostało wniesione przez podmiot, któremu przymiot strony nie przysługuje, do merytorycznego zbadania sprawy nie dochodzi. Organ, w uzasadnieniu decyzji przedstawił szczegółowo jakimi względami się kierował i z jakich powodów uznał, że skarżącej przymiot strony nie przysługuje. Wyjaśnienia te są klarowne i czytelne. W ocenie Sądu nie doszło zatem do naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), orzekł o oddaleniu skargi.