II SAB/Gl 52/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odwołania od decyzji w kwestii świadczenia wychowawczego 1. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 3. przyznaje od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 700 (siedemset) złotych, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 27 lutego 2023 r. K. L. (dalej: strona, skarżący), powołując się m. in. na treść ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej k.p.a.), wniósł skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji ZUS nr [...], odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego na córkę. Wniesiono o: 1) zobowiązanie Prezesa ZUS do rozpatrzenia odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 30 sierpnia 2022 r. w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł; W uzasadnieniu podano m. in., że ZUS decyzją z 30 sierpnia 2022 r. odmówił stronie przyznania świadczenia wychowawczego na córkę na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, z załączonych dokumentów nie wynika sprawowanie nad córką opieki naprzemiennej. Decyzję tą skarżący otrzymał w dniu 30 sierpnia 2022 r. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł drogą elektroniczną odwołanie. W dniu 6 stycznia 2023 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, złożył ponaglenie, wnosząc jednocześnie o niezwłoczne rozpatrzenie odwołania. Do dnia wniesienia skargi Prezes ZUS nie wydał decyzji w sprawie, jak też nie ustosunkował się do ponaglenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że Centrum Świadczeń dla Rodzin w dniu 30 sierpnia 2022 r. przyznało matce dziecka świadczenie w pełnej wysokości, natomiast skarżącemu wydano decyzję z tej samej daty, odmawiającą przyznania prawa do świadczenia. Strona nie sprawowała opieki naprzemiennej nad dzieckiem. Po analizie odwołania i załączonej dokumentacji wszczęto postępowanie wyjaśniajcie, w ramach którego w dniu 31 marca 2023 r. skierowano wezwanie do matki dziecka o złożenie wyjaśnień, dotyczących sposobu sprawowania przez nią opieki nad dzieckiem. O powyższym skarżący został poinformowany zawiadomieniem z dnia 31 marca 2023 r., w którym została zawarta informacja, że odwołanie zostanie rozpatrzone bezzwłocznie po otrzymaniu odpowiedzi od matki dziecka lub po upływie terminu, jaki został jej wyznaczony na udzielenie odpowiedzi. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności. Uchybienie terminowi w załatwieniu sprawy wynika jedynie z faktu konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.). Co do zasady załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 §3 k.p.a.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 810 – dalej u.p.p.) postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W sprawach nieuregulowanych w ww. ustawie stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 28 ust. 1 u.p.p.). Do rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma miejsce zamieszkania osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze lub osoba pobierająca świadczenie wychowawcze (art. 28 ust. 3 u.p.p.). Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności, bowiem nie załatwiono sprawy w terminie. ZUS decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r. odmówił stronie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko. Skarżący wniósł drogą elektroniczną odwołanie do Prezesa ZUS. W dniu 6 stycznia 2023 r. złożył z kolei ponaglenie, wnosząc jednocześnie o niezwłoczne rozpatrzenie odwołania. Do dnia złożenia skargi Prezes ZUS nie wydał decyzji w sprawie. Sam przyznał w odpowiedzi na skargę, że dopiero w dniu 31 marca 2023 r. skierowano wezwanie do matki dziecka, o złożenie wyjaśnień w kwestii podnoszonej przez odwołującego co do opieki naprzemiennej. Nie można mówić o niezwłocznym rozpoznaniu sprawy. Czynności organu zostały podjęte ze zwłoką od daty wniesienia odwołania. Doszło zatem do bezczynności. Aktu nie wydano w terminie. Przekroczenie terminu było duże, rażące, w kontekście tego, że materiał dowodowy został zebrany już w toku postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy z kolei podął czynności wyjaśniające po wielu miesiącach. Nie jest natomiast rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu, by dokonywać ocen co do istoty, jakie powinno być rozstrzygnięcie Prezesa ZUS. Sąd na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota została przyznana skarżącemu w wysokości 700 złotych, która mu w sposób adekwatny zadośćuczyni. Z powyższych powodów skarga w pozostałym zakresie została oddalona. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.