III OSK 2726/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 678/23 odrzucającego skargę A. D. na porozumienie Wojewody Małopolskiego z dnia 8 maja 2020 r. w przedmiocie powierzenia zadań związanych z prowadzeniem postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych wobec nauczycieli postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 5 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 678/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę A. D. na porozumienie Wojewody Małopolskiego z 8 maja 2020 r. w przedmiocie powierzenia zadań związanych z prowadzeniem postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych wobec nauczycieli. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że niedopuszczalna jest skarga na porozumienie Wojewody Małopolskiego z Małopolskim Kuratorem Oświaty w przedmiocie powierzenia zadań związanych z prowadzeniem postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych wobec nauczycieli. Porozumienie zostało wydane na podstawie art. 20 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2023 r., poz. 190) i na jego mocy Wojewoda Małopolski powierzył Kuratorowi, który przyjął do realizacji, zadania organu, przy którym działa komisja dyscyplinarna dla nauczycieli, wskazane w rozdziale 10 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215) oraz w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 25 maja 2016 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli oraz wznawiania postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 741). Zdaniem Sądu I instancji wskazane porozumienie nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Wskazany akt reguluje sytuację prawną dwóch organów administracji, z których jeden przekazuje do wykonania przypisane mu ustawowo zadania drugiemu organowi. Na zakończenie Sąd dodał, że porozumienie nie stanowi także żadnej innej z form działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a., albowiem nie zawiera ono w swojej treści żadnego rozstrzygnięcia, które w sposób władczy kształtowałoby sytuację prawną skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 porozumienia z 8 maja 2020 roku zawartego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Małopolskim Kuratorem Oświaty, opublikowanego 11 maja 2020, Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 roku, poz. 3310, przez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że wymienione postanowienia porozumienia nie mają charakteru normatywnego, ich treść nie ma wpływu na normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym kierowane do adresatów zewnętrznych względem administracji, a w konsekwencji, że porozumienie nie stanowi aktu prawa miejscowego, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ("ustawa o wojewodzie"), a także nie stanowi jakiejkolwiek innej formy działania administracji wymienionej w art. 3 § 2 p.p.s.a.; 2. art. 20 ustawy o wojewodzie przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że porozumienie zawarte na podstawie tego przepisu nie stanowi aktu prawa miejscowego, o którym mowa art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie, a także nie stanowi jakiejkolwiek formy działania administracji wymienionej w art. 3 § 2 p.p.s.a.; Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 3. art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a., polegają na jego zastosowaniu i odrzuceniu skargi w sytuacji, w której skarga była dopuszczalna i nie podlegała odrzuceniu; 4. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, polegające na odrzuceniu skargi w sytuacji, w której nie istnieje inny środek prawny pozwalający na skontrolowanie zgodności z prawem porozumienia, a zarazem określone osoby wywodzą z porozumienia swoją kompetencję do podejmowania działań godzących w prawa skarżącej i innych nauczycieli do rozwoju zawodowego, reputacji, wizerunku i godności osobistej, a zarazem same te szkodliwe działania nie podlegają kontroli sądowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zawarła ponadto wniosek o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów: 1. wystąpienie generalne Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Edukacji i Nauki z 12 czerwca 2023 roku, pismo znak VII.7037.30.2023.AT, w celu wykazania faktu, że sposób powoływania organów dyscyplinarnych dla nauczycieli przyjęty w województwie małopolskim budzi zastrzeżenia co do jego legalności i zastrzeżenia te są artykułowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich; 2. postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie z 13 czerwca 2023 roku, sygn. akt II Kp 582/23/S wraz z uzasadnieniem, w celu wykazania faktów, że sąd kamy nakazał prokuraturze kontynuować śledztwo w sprawie przestępstw na szkodę A. D., które dotyczy okoliczności towarzyszących wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, w tym w szczególności tego, że mogło ono zostać wszczęte w oparciu o dokumenty sfałszowane przez pracowników Małopolskiego Kuratorium Oświaty, a także że Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego K. Z. mógł dopuścić się przestępstw podczas i w związku z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego przeciwko A. D.; 3. pismo Małopolskiego Kuratora Oświaty z 2 stycznia 2023 roku, w celu wykazania faktów, dotyczących rozpatrzenia przez Małopolskiego Kuratora Oświaty wniosku obrońcy Skarżącej o wyłączenie zastępcy rzecznika dyscyplinarnego od sprawy; 4. wniosek pełnomocnika Skarżącej do Prezydenta Miasta Krakowa z 2 lutego 2023 roku, w celu wykazania faktu, że pełnomocnik Skarżącej (będący obrońcą w postępowaniu dyscyplinarnym) informował Prezydenta Miasta Krakowa o wadliwości prawnej porozumienia; 5. akceptacja Małopolskiego Kuratora Oświaty z 5 stycznia 2023 roku dla wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, 6. list Przewodniczącej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Małopolskim B. W. z 10 stycznia 2023 roku do Prezydenta Miasta Krakowa J. M., 7. list Wiceprezydent Miasta Krakowa A. K. z 26 stycznia 2023 roku do Przewodniczącej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Małopolskim B. W., 8. list Przewodniczącej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Małopolskim B. W. z 30 stycznia 2023 roku do Wiceprezydent Miasta Krakowa A. K., 9. post na Facebooku Prezydenta Miasta Krakowa J. M. z 22 lutego 2023 roku, dotyczący zawieszenia Skarżącej w obowiązkach, 10. oświadczenie Urzędu Miasta Krakowa z 22 lutego 2023 roku, dotyczące zawieszenia Skarżącej w obowiązkach, opublikowane na stronie internetowej Magiczny Kraków - wymienione sześć, w celu wykazania faktu, że wykonanie kompetencji zatwierdzania wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i wszczynania postępowania dyscyplinarnego, bezpośrednio przeniesionej Porozumieniem, doprowadziło do zawieszenia skarżącej w obowiązkach; 11. odwołanie skarżącej z 2 marca od decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków nauczyciela i dyrektora (bez załączników), 12. protokół z posiedzenia oraz postanowienie Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli I Instancji z 17 marca 2023 roku, pismo znak WO-L5843,14,2023, 13. zażalenie skarżącej z 31 marca 2023 toku, na postanowienie I instancji z 17 marca 2023 roku (bez załączników), 14. postanowienie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej z 18 kwietnia 2023 roku, pismo znak BM-OKDiR.0031.48.2023, - wymienione cztery, w celu wykazania faktów, dotyczących wadliwości funkcjonowania komisji dyscyplinarnych, podnoszenia zarzutów co do ważności porozumienia, braku rozstrzygnięcia tych zarzutów przez Komisje Dyscyplinarne; 15. artykuł prasowy z 25 maja 2023 roku pt. "Tarnów. Dyrektor III LO stanął w obronie uczennicy. Kurator N. stawia go teraz przed komisją dyscyplinarną", 16. artykuł prasowy z 26 maja 2023 roku pt. "Dyrektor LO pomógł uczennicy, teraz ma kłopoty. Ojciec 17-latki: Być może uratowali mojej [...] życie" - wymienione dwa, w celu wykazania faktów, dotyczących kolejnego przypadku zawieszenia w obowiązkach dyrektora jednej z małopolskich szkół, który prawidłowo wykonywał swoje obowiązki i którego zawieszenie potwierdza wątpliwości, co do prawidłowości przeniesienia kompetencji ścigania dyscyplinarnego do dyspozycji Małopolskiego Kuratora Oświaty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że treść porozumienia ma charakter normatywny i w konsekwencji jest ono aktem prawa miejscowego. Zawarte w nim przepisy przenoszą kompetencję (zmieniają podmiot uprawniony) do podejmowania działań, które to działania z kolei już nakładają na jednostki określone obowiązki i skutki prawne. Zdaniem skarżącej, nawet gdyby porozumienie nie było aktem prawa miejscowego, to Sąd powinien był rozpoznać skargę z innej podstawy prawnej, bądź w drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oddalił wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, gdyż ich dopuszczenie nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonego aktu lub działania organu administracji. Kontroli tej sąd dokonuje co do zasady na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Z kolei w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Przedmiotem niniejszego postępowania kasacyjnego jest tylko i wyłącznie ocena dopuszczalności skargi. Dokonanie tej oceny wymaga zestawienia treści zaskarżonego porozumienia z treścią przepisów prawa. Irrelewantne dla oceny zaskarżonego porozumienia pozostają zatem okoliczności powołane we wniosku dowodowym skarżącej, jako pozostające bez związku z przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy sprowadza się do oceny charakteru prawnego porozumienie Wojewody Małopolskiego z 8 maja 2020 r. w przedmiocie powierzenia zadań związanych z prowadzeniem postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych wobec nauczycieli. Zdaniem Sądu I instancji, porozumienie to nie stanowi aktu prawa miejscowego, ani innego aktu wskazanego w art. 3 § 2 p.p.s.a., zaś celem porozumienia jest wyłącznie przekazanie na rzecz jednej ze stron takiego porozumienia (organu administracji) zadań publicznych i związanych z nimi kompetencji do ich wykonania. Zawarte w tym porozumieniu normy mają określić, który organ i w jakim zakresie będzie właściwy do wykonania wskazanych w tym porozumieniu zadań. Stanowisko to podważa skarżąca, w której ocenie skoro zawarte w porozumieniu normy przenoszą kompetencję do podejmowania działań, które to działania z kolei już nakładają na jednostki określone obowiązki i skutki prawne, to zaskarżone postanowienie stanowi akt prawa miejscowego. Stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej jest nietrafne, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko Sądu I instancji. Bezsporne w sprawie pozostaje to, że o kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decyduje charakter norm prawnych zawartych w danym akcie. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że o tym, czy mamy do czynienia z aktem prawa powszechnie obowiązującego, przesądza skierowanie norm do jednostki, a więc zawarcie w akcie przepisów statuujących prawa lub obowiązki obywateli i innych jednostek pozostających poza sferą aparatu administracyjnego. Przykładowo, w wyroku NSA z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12, ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 63, wskazano że akt prawa miejscowego zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, a jego postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Jak wskazał NSA w powyższym wyroku, akt nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, jeśli postanowienia określają również uprawnienia podmiotów zewnętrznych. Stanowisko to zostało zaakceptowane w późniejszym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2637/17, LEX nr 2742273, w którym podkreślono, że o abstrakcyjnym i generalnym charakterze norm zawartych w danym akcie świadczy to, ze został on skierowany nie tylko do podległych jednostek organizacyjnych, ale również do abstrakcyjnej grupy podmiotów korzystających z usług tych jednostek. Sporne w sprawie jest natomiast to, jak określić granice pomiędzy aktem prawa wewnętrznego a aktem prawa miejscowego, zawierającego normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Ze skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że zdaniem skarżącej należy szeroko rozumieć ów abstrakcyjny i generalny charakter normy prawnej, gdyż przekazanie w drodze porozumienia kompetencji przynależnej jednemu organu na rzecz drugiego organu miałoby wywołać skutek prawny w stosunku do skarżącej. Poza sporem pozostaje, że na mocy porozumienia to drugi organ (kurator oświaty) zyskuje kompetencję do podjęcia wobec skarżącej działań władczych. § 1 zaskarżonego porozumienia stanowi o przekazaniu do właściwości Małopolskiego Kuratora Oświaty m.in. zadania organu w postaci powoływania komisji dyscyplinarnej (pkt 1), wydawania rzecznikowi dyscyplinarnemu poleceń prowadzenia postępowania wyjaśniającego (pkt 2), czy też zatwierdzanie wniosku rzecznika o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (pkt 4). Stanowisko skarżącej jest jednak nieprawidłowe, ponieważ przy jego przyjęciu w istocie każdy akt prawa wewnętrznego wywoływałby (choćby pośrednio) skutek prawny wobec jednostki. Przykładowo, aktem prawa miejscowego byłby regulamin urzędu, określający godziny obsługi interesantów, jako że ograniczałby on prawo jednostki do załatwienia jej sprawy urzędowej poza godzinami pracy urzędu. Podobnie należałoby zakwalifikować wszelkie akty wewnętrzne o charakterze nominacyjnym, czy udzielające upoważnienia do działania w imieniu organu (zob. art. 268a k.p.a.). Tymczasem w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że akty wewnętrzne regulują tzw. "ius interna administracji i mogą dotyczyć w szczególności struktury organizacyjnej, zasad działania, procedury decyzyjnej, sposobu obsady stanowisk w organach administracji publicznej itp." (M. Śliwa-Wajda [w:] Prawo administracyjne, red. J. Jagielski, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 75). Reasumując, normy prawa wewnętrznego, jakkolwiek nie mogą określać praw i obowiązków jednostek, to nie oznacza to, że nie mogą w żaden sposób wywierać wpływu na pozycję jednostki. Istotą aktu prawa wewnętrznego jest uregulowanie organizacji aparatu administracyjnego. Zmiany w sferze wewnętrznej organów mogą, poprzez określenie zasad pracy urzędu administracji, wpływać na sytuację jednostki, wyłącznie pośrednio, oczywiście z zastrzeżeniem, że prawo wewnętrzne nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2 Konstytucji RP). Przy przyjęciu zewnętrznego charakteru ww. aktów katalog aktów prawa wewnętrznego byłby katalogiem pustym. Należy pamiętać, że organy administracji publicznej działają dla realizacji zadań publicznych, a nie w próżni, dlatego zawsze określenie czy też zmiana ich struktury organizacyjnej może być istotna z perspektywy jednostki. Nie zmienia to jednak ustalenia, że zaskarżone porozumienie wywołuje skutek prawny tylko w odniesieniu do organów administracji – stron porozumienia. Odmienne stanowisko w odniesieniu do kwalifikacji porozumienia, o którym mowa w art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zajęli M. Pacak i K. Zmorek, w których ocenie porozumienie to stanowi akt prawa miejscowego (M. Pacak, K. Zmorek [w:] M. Pacak, K. Zmorek, Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Komentarz, Warszawa 2013, art. 20, SIP LEX). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela jednak tego stanowiska, ponieważ przeniesienie kompetencji nie wywołuje skutku w stosunku do jednostki, zaś skutek prawny w sferze zewnętrznej może nastąpić dopiero na mocy aktu lub działania podjętego przez organ – stronę porozumienia, w ramach wykonania tego porozumienia. W takiej sytuacji dopiero podjęcie przez stronę porozumienia władczych czynności wobec jednostki będzie przejawem działania zaskarżalnym do sądu. Warto dodać, że w razie niezgodności aktu prawa wewnętrznego jest możliwa jego pośrednia kontrola (art. 93 ust. 3 Konstytucji RP), w postępowaniu sądowym zainicjowanym w stosunku do aktu zewnętrznego, tzn. skierowanego już wobec jednostki. Powyższe ustalenia przesądzają o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, w której skarga była dopuszczalna i nie podlegała odrzuceniu. Oceniając charakter prawny zaskarżonego porozumienia należy mieć na uwadze, że nie stanowi normy abstrakcyjnej i generalnej przepis przekazujący kompetencję do prowadzenia postępowań z właściwości jednego organu administracji do właściwości drugiego organu. Jest to typowy przykład aktu prawa wewnętrznego. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, reguluje ono sytuację prawną dwóch organów administracji publicznej, z których jeden przekazuje do wykonania przypisane mu ustawowo zadania drugiemu organowi, który z kolei przyjmuje je do wykonania zgodnie z treścią zawartego porozumienia. Tego typu norma, określająca wyłącznie właściwość organu, tylko pośrednio ma wpływ na sytuację prawną skarżącej, regulując ustrój administracji publicznej i wskazując organ właściwy do prowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie każdy przejaw działalności organów administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 19, wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., I FSK 18/17, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu, zasadniczo do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych – do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.) – tak NSA w postanowieniu z 14 stycznia 2022 r., III OSK 7560/21, LEX nr 3292257). Nie negując prawa nauczyciela do podjęcia obrony w postępowaniu wyjaśniającym, obrona ta nie może przybierać formy zaskarżenia każdego aktu prawnego stanowiącego podstawę działania organu, w tym aktu prawa wewnętrznego i ustrojowego, określającego kompetencję organu do prowadzenia postępowania. Tym samym, zdaniem NSA w składzie orzekającym wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, brak jest w systemie prawa luk prawnych, pozwalających na wydawanie aktów normatywnych wpływających na prawa i wolności jednostek, a które to akty nie mogłyby zostać skontrolowane przez sąd administracyjny. Ustalenia te przesądzają o nietrafności zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, polegającego na odrzuceniu skargi w sytuacji, w której nie istnieje inny środek prawny pozwalający na skontrolowanie zgodności z prawem porozumienia. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności postanowienia WSA w Krakowie odrzucającego skargę. Sąd I instancji nie ocenił merytorycznej zasadności skargi, a wyłącznie jej formalną dopuszczalność. Ocena ta doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że porozumienie Wojewody Małopolskiego z 8 maja 2020 r. nie stanowi aktu prawa miejscowego ani innego przedmiotu skargi do sądu administracyjnego. Tym samym Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 20 ustawy o wojewodzie przez jego błędną wykładnię. Z kolei zarzut pierwszy odnoszący się do poszczególnych jednostek porozumienia z 8 maja 2020 roku nie mógł odnieść skutku, gdyż – jak wskazano powyżej – porozumienie to nie stanowi aktu zawierającego normę prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a wyłącznie normy o charakterze wewnętrznym. W świetle art. 174 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej może być tylko naruszenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a nie wewnętrznego. Powyższe ustalenia przesądzają o nietrafności obu zarzutów naruszenia prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.