III OSK 2699/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "S." sp. z o.o. z siedzibą w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 205/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi "S." sp. z o.o. z siedzibą w L. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 lutego 2023 r., nr DJ 8/2023 w przedmiocie obliczania wysokości należnej opłaty za marnowanie żywności postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Postanowieniem z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 205/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu", "Sąd I instancji") odrzucił skargę "S." sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: "skarżąca", "spółka") na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie obliczania wysokości należnej opłaty za marnowanie żywności. W uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji wskazano, że skarżąca nie posiada indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu. Podkreślone zostało, że zaskarżone zarządzenie zostało skierowane, stosownie do wymogu ustawowego, zawartego w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.) do A.Z. - prezesa zarządu "." sp. z o.o. z siedzibą w L. W związku z tym skarżąca spółka nie mogła skutecznie złożyć skargi we własnym imieniu. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 205/23 wywiodła skarżąca. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi skarżącej Spółki, w sytuacji gdy skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie oraz indywidualny interes prawny; przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz w związku z art. 5 ust. 1, 7 i 8 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego wyrażające się w przyjęciu że skarżąca Spółka nie posiada legitymacji do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie oraz nie posiada indywidualnego interesu prawnego do wniesienia skargi, w sytuacji gdy zarządzenie pokontrolne o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, mimo że adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki (skarżącej Spółki) w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że jednostka ta (skarżąca Spółka) jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie skierowane do jej kierownika. W oparciu o tak sformowane zarzuty, na podstawie art. 182 § 2, art. 185 § 1 i art. 188 wniesiono o: 1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, strona skarżąca zrzeka się rozprawy, 2. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesowych w tych kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydane zarządzenie pokontrolne i wskazane w nim obowiązki dotyczą zakresu działalności skarżącej Spółki, jej majątku i mienia, co świadczy, że skarżąca Spółka także posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. poz. 1634 ze zm; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi jednak do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Sformułowane w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej błędnie odwołują się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Po pierwsze, podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowił art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., a skarga została odrzucona z uwagi na jej niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał zatem niniejszej sprawy merytorycznie poprzez uwzględnienie skargi bądź jej oddalenie. Dopiero rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji pozwala sformułować zarzuty kasacyjne w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z właściwymi przepisami odpowiednio prawa materialnego i procesowego. Po drugie, przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi zarządzenie pokontrolne, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., oprócz odpowiednich przepisów prawa materialnego i procesowego, powinny zostać powiązane również z art. 146 § 1 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz sposób ich sformułowania pozwala jednak na stwierdzenie, że ich istotą jest naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i 3 p.p.s.a. przez uznanie, że jednostka organizacyjna wobec której kierownika wydano zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia tego zarządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w przedmiotowej kwestii (zob. postanowienia NSA: z 14.7.2023 r., sygn. akt III OSK 1226/23; z 15.9.2023 r., sygn. akt III OSK 1789/23; z 10.10.2023 r., sygn. akt III OSK 1912/23). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wskazanych wyżej orzeczeniach. Argumentacją tam zawartą Sąd kasacyjny posłuży się przy sporządzaniu przedmiotowego uzasadnienia. Przedmiotowe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z tymi przepisami na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko skarżącej kasacyjnie za słuszne i stwierdza, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, mimo że adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub z decyzji z zakresu ochrony środowiska, a tym samym jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika. Sam wymóg skierowania zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki ma zaś charakter wyłącznie organizacyjny i nie świadczy o tym, że sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia nie dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Zasadny okazał się także sformułowany przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Nie zachodziły podstawy do orzekania o kosztach postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 209 p.p.s.a. oraz treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07.