II OSK 3053/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 987/19 w sprawie ze skargi K. M. i H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 listopada 2019 r. nr SKO.4150.403.2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od zasądzenia od K. M. i H. J. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Łd 987/19 w sprawie ze skargi K. M. i H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 12 listopada 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 12 września 2019 r. Prezydent Miasta Łodzi na wniosek M. B. (dalej zwanej również "inwestorką") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w Ł., na działce nr [...] (obręb [...]) oraz fragmencie działki nr [...] (obręb [...]). Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 12 listopada 2019 r. uchyliło tę decyzję w części obejmującej zasady zabudowy i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, tj. ustalono linię zabudowy: obowiązującą – zgodnie z załącznikiem graficznym, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 133 – od 0,22 do 0,40 (zamiast od 0,16 do 0,22), szerokość elewacji frontowej od 7,7 m do 11,5 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu, attyki, okapu od 3,80 m do 7 m (zamiast od 4 m do 5 m), wysokość najwyższej krawędzi dachu (głównej kalenicy) – od 3,80 m do 7 m (zamiast od 4 m do 5 m). W pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymano w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że pismami z 11 czerwca 2019 r. i 12 lipca 2019 r. inwestorka zmieniła wniosek w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ stwierdził, że sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza urbanistyczna daje podstawy do wnioskowanych zmian ww. parametrów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli K. M. i H. J., podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. polegającego na braku wskazania podstawy prawnej uprawniającej do zmiany parametrów inwestycji w stosunku do przyjętych przez organ I instancji. Zarzucono też naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wyznacznikiem parametrów zabudowy są wielkości średnie, a odstępstwo od nich można kształtować dowolnie, nie przekraczając wartości maksymalnych w obszarze analizowanym, a ponadto poprzez wydanie decyzji wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zmiana parametrów w postaci wysokości elewacji frontowej i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy nie mogła zostać dokonana na etapie postępowania odwoławczego. Zmiana wskazanych parametrów spowodowała, że organ odwoławczy, uwzględniając zmianę wniosku dokonaną już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, nie orzekał w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, obejmującym tożsamą inwestycję. Co za tym idzie, zdaniem Sądu, doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Kolegium powinno rozważyć zasadność sporządzenia analizy urbanistycznej odpowiadającej nowemu kształtowi planowanej inwestycji i związaną z tym konieczność wydania decyzji kasatoryjnej. Wobec tego uchybienia, Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Skargę kasacyjna złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 §1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w związku z modyfikacją wniosku strony na etapie postępowania odwoławczego, co stoi w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym wskazującym na brak naruszenia tożsamości sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym; 2. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że modyfikacja wniosku inwestora na etapie postępowania odwoławczego uniemożliwiła ocenę planowanej inwestycji z wykorzystaniem złożonej w sprawie analizy urbanistycznej, co skutkowało uznaniem, że naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pomimo że zebrana dokumentacja oraz analiza terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy w kształcie wnioskowanym przez inwestorkę; 3. art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że obszar objęty wnioskiem inwestora nie został poddany analizie w sposób wystarczający na podstawie załączonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, co stoi w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez organ odwoławczy; 4. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 54 i art. 64 ust. 1 poprzez jego pominięcie, pomimo że organ odwoławczy przeprowadził szczegółową analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją i na jej podstawie. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie wadliwości w stopniu dającym podstawę do uchylenia decyzji, pomimo braku konieczności wyjaśnienia sprawy i uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, w którym miałby on istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem w niniejszej sprawie modyfikacja wniosku inwestora nie doprowadziła do zmiany sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a w konsekwencji do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie oraz brak dogłębnej oceny zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M. i H. J. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zatem, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zakres postępowania w drugiej instancji wyznaczają granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji, pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Jednak konieczność zachowania tożsamości sprawy w każdym jej elemencie nie może być ujmowana bezwzględnie. Nie chodzi tutaj bowiem o zupełną identyczność sprawy. Niezbędne jest przyjęcie zastrzeżenia, że organ odwoławczy uwzględnia zmiany stanu prawnego i faktycznego, które pojawiły się w okresie od wydania decyzji I instancji do wydania decyzji II instancji. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji, ale zobowiązany jest rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie. Co za tym idzie, zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy nie jest związany ani poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami, dokonaną oceną dowodów, ani treścią decyzji organu I instancji. W konsekwencji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ odwoławczy ma obowiązek brać pod uwagę okoliczności, które powstały po wydaniu decyzji przez organ I instancji, z tym zastrzeżeniem, że element nowości nie może doprowadzić do przekształcenia rozpoznawanej sprawy administracyjnej w nową sprawę. Podejmując rozstrzygnięcie merytoryczne, organ odwoławczy powinien więc dysponować całym, należycie "zaktualizowanym" materiałem dowodowym istniejącym w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, co wynika z zasady prawdy obiektywnej (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 402/22, a także M. Wierzbowski (pod red.), A. Wiktorowska (pod red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 88-91, 769, 776-779). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że uwzględnienie na etapie postępowania odwoławczego zmiany elementu stanu faktycznego, jaką była zmiana wniosku inwestorki w zakresie dwóch parametrów (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) nie spowodowało naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sprawa administracyjna rozpoznawana przez organ odwoławczy była tożsama ze sprawą rozpatrywaną przez organ I instancji. Należy zauważyć, że inwestor jest uprawniony do modyfikacji złożonego wniosku. Nie można podzielić poglądu, że każda zmiana wniosku dokonana po wydaniu decyzji I instancji powoduje powstanie nowej sprawy i konieczność wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zmiana obejmowała wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od 0,22 do 0,40 (zamiast 0,16 do 0,22) i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (tożsamej z wysokością kalenicy) w przedziale od 3,80 m do 7 m (zamiast od 4 m do 5 m). Nie sposób uznać, że ww. zmiany prowadziły do powstania nowej sprawy administracyjnej. Zmiana wniosku nie była tego rodzaju, by zmienił się przedmiot postępowania. Bez wątpienia, wniosek nadal dotyczył tej samej inwestycji, nie zmienił się jej rodzaj (budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną) ani pozostałe warunki i zasady zabudowy (w tym linia zabudowy czy szerokość elewacji frontowej), jak też warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Co więcej, wnioskowane zmiany parametrów mieszczą się we wskazanych w analizie urbanistycznej przedziałach, istniejących w obszarze analizowanym. Z treści tej analizy, sporządzonej na etapie postępowania przed organem I instancji, wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni działki (terenu) zawiera się w przedziale od 0, 10 do 0,49, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (w tym okapu) wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi od ok. 2 m do ok. 8 m. Nie można zatem a priori przyjąć, że mamy do czynienia z nową inwestycją i konieczne jest wykonanie nowej analizy urbanistycznej. Z powyższego wynika, że zachowana została tożsamość przedmiotowa sprawy. Przyjęcie zasady, że każda kwestia powinna być w danej sprawie w takim samym zakresie oceniona przez organ I instancji, a następnie organ II instancji nie znajduje podstaw w żadnym przepisie prawa i nie ma racjonalnego uzasadnienia. Nie można podzielić poglądu prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji, że zmiana wniosku inwestora w zakresie niektórych parametrów planowanej inwestycji złożona na etapie postępowania odwoławczego oznacza niejako automatycznie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podkreślić raz jeszcze należy, że w zasadzie dwuinstancyjności nie chodzi o dwukrotne dokonanie oceny materiału dowodowego sprawy w takim samym zakresie, ale o dwukrotne jej rozpatrzenie w stanie prawnym i faktycznym aktualnym dla danego etapu postępowania. Wobec złożenia odwołania, a także pisma z 4 listopada 2019 r. stanowiącego uzupełnienie odwołania, a zarazem zmianę wniosku, organ odwoławczy był zobowiązany uwzględnić zmianę stanu faktycznego i wydać nową, ostateczną decyzję w tym przedmiocie. W konsekwencji powyższego, Sąd pierwszej instancji niesłusznie wskazał, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a organ winien rozważyć wydanie decyzji kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), albowiem są one przedwczesne. Kwestie te wymagają w pierwszej kolejności zbadania przez Sąd Wojewódzki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sąd Wojewódzki, ponownie rozpoznając sprawę, weźmie pod uwagę powyższe wskazania i zbada legalność decyzji, w tym prawidłowość postępowania dowodowego, a także zgodność z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego i do uchylenia zaskarżonego wyroku była wadliwość poglądu prawnego Sądu pierwszej instancji, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.