II OZ 392/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Archidiecezji A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 326/23 odmawiające dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Archidecezję A. w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Stawiguda z dnia 12 stycznia 2023 r. nr LVIII/507/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego nad jeziorem Łańskim w obrębie Rybaki, gmina Stawiguda postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn.. akt II SA/Ol 326/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił Archidiecezji A. dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania, w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Stawiguda z dnia 12 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego nad jeziorem Łańskim w obrębie Rybaki, gmina Stawiguda. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej – art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Archidiecezja A. domagając się zmiany w całości zaskarżonego postanowienia przez dopuszczenie jej do udziału , względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 33 § 2 ppsa, względnie art. 33 § 1a i § 1 ppsa, poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, podczas gdy zostały spełnione przesłanki dopuszczenia tego podmiotu do udziału w postępowaniu - art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa do sądu przysługujące w sprawie Archidiecezji A. jako właścicielowi nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji słusznie wskazał, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie można wprost zastosować w przedmiotowej sprawie, gdyż w zakresie legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przepisy ustawy o samorządzie gminnym mają stosunek nadrzędny (lex specialis) w stosunku do regulacji p.p.s.a. Powoływanie się przez stronę na powyższy przepis jest więc nieskuteczne. Wprawdzie ustawodawca przewidział w art. 93 ust. 1 u.s.g. możliwość zaskarżenia wydanej przez organ gminy uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego, jest to jednak przepis, ustanowiony w celu umożliwienia sprawowania nadzoru nad działalnością organów gminy, przez organy do tego wyznaczone, czyli te, które z mocy ustawy są upoważnione do stwierdzania nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 91 u.s.g.). Każdy podmiot, który nie jest organem nadzoru, nie będzie posiadać legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym, nawet gdyby wynik tego postępowania dotyczył jego interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie została wniesiona skarga przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, działającego jako organ nadzoru nad działalnością gminną. Skarga ta został wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372), czyli w związku z tym, że Wojewoda w terminie przewidzianym przez prawo nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do podjęcia wobec tej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Rozstrzygnięcie nadzorcze oraz skarga wojewody do sądu administracyjnego w razie upływu terminu na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego są elementami nadzoru nad działalnością gminną, który został uregulowany w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z przepisów tego rozdziału wynika zasada, według której postępowanie nadzorcze toczy się jedynie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organów. Jedynie w drodze wyjątku (potwierdzającego zresztą tę regułę) ustawodawca dopuszcza udział w takim postępowaniu innych podmiotów. Takim wyjątkiem jest art. 98 a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, a więc uprawnionym do udziału w postępowaniu nadzorczym na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, jest osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Brak jest jednakże przepisów, które dopuszczałyby udział innego podmiotu niż wojewoda i gmina oraz jej organy, w postępowaniu, które stanowi realizację uprawnienia wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwał i zarządzeń organów gminy (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują też, aby inne podmioty niż organ nadzoru (wojewoda) oraz gmina lub jej organy mogły brać udział w postępowaniu, które jest wszczynane na skutek wniesienia przez wojewodę skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w razie upływu terminu przeznaczonego na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego (postanowienie NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt II OZ 668/21). Należy zwrócić uwagę, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje u.s.g. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym (postanowienie NSA z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 64/14) Zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP jest niezasadny. Ustawodawca przewidział możliwość, by osoba, której interes prawny został naruszony uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, mogła zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 101 u.s.g). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi wojewody, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Przepis ten musi być bowiem wykładany z uwzględnieniem szczególnych przepisów regulujących wniesienie takiej skargi, które nie przewidują w postępowaniu sądowym oraz w ewentualnym wcześniejszym postępowaniu nadzorczym udziału innych podmiotów niż organ nadzoru i gmina oraz jej organy. Podkreślić należy, że przepisy te nie przewidują udziału w tego rodzaju postępowaniu także organizacji społecznych. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.