III SAB/Gl 414/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. w Z. na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie w przedmiocie wniosku o przyznania płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oddala skargę. G. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej jako strona, skarżąca, Spółka) złożyła skargę na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako organ), której organ dopuścił się w sprawie dotyczącej wniosku strony o płatność w ramach działania "[...]" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r., tj. za 1 rok działalności, prowadzonej pod numerem [...]. Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1 – 3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. 40 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 ., poz. 735 – dalej jako kpa) poprzez niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie przewidzianym ustawą i dopuszczenie się przez organ zwłoki w załatwieniu sprawy polegające na niedoręczeniu ustanowionemu pełnomocnikowi strony decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji. W oparciu o powyższy zarzut wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na doręczeniu ustanowionemu pełnomocnikowi strony decyzji organu z 12 grudnia 2018 r., znak [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że wniosek o płatność inicjujący sprawę administracyjną został złożony 30 listopada 2017 r. Organ 23 marca 2018 r. odmówił przyznania środków z tytułu pomocy finansowej, o którą zwróciła się strona. Decyzja ta 12 września 2018 r. została uchylona przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Prezes ARiMR) na skutek odwołania wniesionego przez reprezentującego stronę r.pr. J. P. Ponownie rozpoznając sprawę organ decyzją z 12 grudnia 2018 r. ponownie odmówił przyznania środków. Decyzja ta została doręczona wyłącznie na adres siedziby Spółki z pominięciem jej pełnomocnika. Zdaniem strony pomimo upływu 43 miesięcy od daty wydania decyzji organ nie doręczył jej w sposób umożliwiający skuteczne zaskarżenie. W związku z tym obecna pełnomocnik strony 17 czerwca 2022 r. wniosła o prawidłowe doręczenie decyzji. Skarżąca wskazała, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to zgodnie z art. 40 § 2 kpa, doręczeń winno się dokonywać do jego rąk. Organ zaś odmówił doręczenia decyzji podnosząc, że została już ona doręczona stronie. Pełnomocnictwo udzielone r.pr. P. obejmowało wyłącznie umocowanie do wniesienia odwołania od decyzji z 23 marca 2018 r., a nie do zastępowania strony w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Dalej uzasadniając skargę strona podkreśliła, że pełnomocnik był umocowany do reprezentowania Spółki w postępowaniu przed organami administracji, w szczególności przed Prezesem (ARiMR) w sprawie wniesienia odwołania od decyzji z 23 marca 2018 r., lecz pełnomocnictwo to obejmowało upoważnienie do uczestnictwa w toczących się postępowaniach i postępowaniach związanych z zakresem pełnomocnictwa, a także do odbioru korespondencji w przedmiotowej sprawie. Strona podniosła również, że złożyła ponaglenie do Prezesa ARiMR, który uznał je za nieuzasadnione. Wskazał jednak, że doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, wobec treści art. 40 § 2 kpa było nieprawidłowe. Spółka powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzających postawioną tezę o wadliwości doręczenia decyzji z pominięciem pełnomocnika. Wskazała również, że bezczynność zachodzi w razie niepodjęcia czynności materialno-technicznej, do której organ był zobowiązany. Na gruncie kpa załatwienie sprawy nie może być rozumiane wąsko, wyłącznie jako sporządzenie decyzji. Bez prawidłowego doręczenia decyzji stronie nie można mówić o prawidłowym załatwieniu sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 ppsa. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 ppsa, zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W literaturze i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r. sygn. akt IV SAB 124/98 Lex nr 43729). W przypadku skargi na bezczynność organu administracyjnego kontrola sądu sprowadza się zatem do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub, czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na niedochowaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami kpa. Sądowi znany jest pogląd, że doręczenie w rozumieniu art. 109 kpa jest czynnością materialno - techniczną, o doniosłych skutkach prawnych. Doręczenie aktu administracyjnego stronie jest "kreacją istotnego uprawnienia dla strony tegoż stosunku administracyjnego, polegającego właśnie na prawie, możliwości i decydowania przez nią o celowości wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, a więc jest inną niż określona w pkt 1-3 art. 3 § 2 czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa". Strona postępowania, w razie bezczynności organu, może (po wyczerpaniu trybu z art. 37 kpa) domagać się i wymusić, przez skargę na bezczynność, doręczenie aktu administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 7 października 2014r., sygn. akt I OSK 2436/14 i orzecznictwo tam przywołane; opubl.: cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z brzmieniem uchwały 7 Sędziów NSA z 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03 odnoszącej się do identycznej regulacji zawartej w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (vide: postanowienie NSA z 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30). Sąd z tym poglądem się zgadza, jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarga na bezczynność nie może odnieść zamierzonego przez stronę skutku. W ocenie Sądu, rozpoznając skargę na bezczynność nie można oceniać prawidłowości doręczenia decyzji z pominięciem pełnomocnika, jeżeli decyzja została doręczona stronie i ta miała możliwość zapoznania się z jej treścią. Nie w każdym przypadku bowiem doręczenie decyzji z pominięciem pełnomocnika niweczy skutek doręczenia. Decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne nawet w sytuacji, gdy została doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników (vide: wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16, z 19 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 282/07; 12 stycznia 2016 r., sygn. akt I FSK 1307/14; z 9 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 501/15; z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1825/15, z 16 listopada 2021 r. sygn.. akt II GSK 4162/17), ale strona mogła zapoznać się z jej treścią. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było sporu co do tego, że decyzja z 12 grudnia 2018 r. została wydana, tj. sporządzona i skierowana do doręczenia, a następnie doręczona Spółce, z pominięciem jej pełnomocnika. Strona zatem mogła się zapoznać z jej treścią, czemu nie przeczy. Organ podjął działania, do których był zobowiązany i doręczył decyzję. Nie był zatem bezczynny. Owszem, odmienną kwestią jest prawidłowość doręczenia i skutki doręczenia z pominięciem pełnomocnika. Jest to jednak problem proceduralny – czy wskutek takiego doręczenia decyzji strona została pozbawiona możności działania w sprawie – wniesienia odwołania, czy termin do wniesienia odwołania pozostaje nadal otwarty, gdyż wadliwe doręczenie nie może szkodzić stronie, czy zasadny byłby wniosek o jego przywrócenie, czy też doręczenie pozostaje skuteczne i wywiera skutki prawne. Są to jednak problemy, które nie podlegają rozstrzygnięciu przy rozpoznaniu skargi na bezczynność. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.