III OSK 3076/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Mrągowskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 91/23 w sprawie ze skargi Starosty Mrągowskiego na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udzielenia informacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 6 Postanowieniem z 2 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 17 maja 2023 r. Starosta Mrągowski wniósł do tego sądu skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udzielenia informacji, podnosząc, że wnioskiem z 1 marca 2023 r., działając jako wierzyciel w egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec dłużników A. i K. R., zwrócił się do organu o przesłanie posiadanych informacji w zakresie świadczeń uzyskiwanych przez dłużników oraz przebiegu obecnego zatrudnienia, z których możliwa byłaby egzekucja należności przypadających wierzycielowi. W odpowiedzi organ wskazał, że na podstawie art. 36 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.; dalej jako: u.p.e.a.) nie jest uprawniony do udzielenia żądanej informacji. Następnie Starosta pismem z 16 marca 2023 r. ponownie zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udzielenie informacji niezbędnych do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego powołując się art. 36 § 1 w zw. z art. 36 § 1b u.p.e.a. Ponownie odmawiając udzielenia informacji, organ wskazał na art. 50 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm., dalej jako: u.s.u.s.). W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Odrzucając skargę, sąd pierwszej instancji przytoczył art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Wskazał, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy swoim zakresem obejmuje ona działalność organu administracji publicznej prowadzącą do wydania aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia, innego aktu) podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tym samym skarga wniesiona w innym przedmiocie niż określony powyżej, nie należy do właściwości sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd przytoczył również art. 34 ust. 3 i 4, a także 50 ust. 3 i 9 u.s.u.s. Sąd pierwszej instancji zauważył, że co prawda w orzecznictwie można się spotkać ze stanowiskiem, że adresatem czynności (uprawnień lub obowiązków) może być również podmiot wykonujący zadania publiczne. Jednakże chodzi wówczas o uprawnienie lub obowiązek w znaczeniu materialnym, którego adresatem może być osoba fizyczna lub prawna, bądź którego adresatem może być podmiot wykonujący administrację publiczną, w stosunku do którego, w danej sytuacji, stosuje się takie same regulacje jak do osoby fizycznej i osoby prawnej. Chodzi więc o taką czynność, która nie będzie wynikała z normy kompetencyjnej organu administracji publicznej, upoważniającej ten organ do podjęcia czynności procesowych w jakimś zakresie (por. wyrok WSA w Białymstoku z 21 października 2014 r., II SA/Bk 619/14, por. też postanowienie NSA z 14 lipca 2020 r., I GSK 486/20, CBOSA). Tymczasem w przedmiotowej sprawie Starosta domaga się informacji od ZUS celem zrealizowania swojej kompetencji i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie egzekucji należności. Tak sprecyzowane "uprawnienie" Starosty nie może być uznane za uprawnienie albo obowiązek podmiotu administrowanego, którego dotyczy czynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec zaś faktu, że nie mamy do czynienia z aktem lub czynnością, o którym mowa w ww. przepisie – w sprawie nie mogło dojść do bezczynności (por. postanowienie NSA z 8 grudnia 2020 r., I OSK 2293/20, CBOSA). Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Starosta, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji w terminie 7 dni od wydania orzeczenia. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Na podstawie art 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 36 ust. 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Starosta Mrągowski w zaistniałej sprawie realizuje tego rodzaju uprawnienie, które wynika z normy kompetencyjnej zastrzeżonej jedynie dla organu administracji publicznej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Starosta Mrągowski realizuje uprawnienia określone generalnie dla wierzyciela w egzekucji administracyjnej, którym mogą być również inne podmioty, w tym osoby fizyczne; b) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. Poz. 1781; dalej "u.o.d.o.") w zw. z art. 6 ust. 1 lit. e) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE. L. 2016 r. Poz. 119, nr 1; dalej jako "RODO") w zw. z art. 36 ust. 1b u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja, która umożliwiałaby podjęcie przez organ działań w zakresie udostępnienia żądanych danych, podczas gdy ochrona danych osobowych, choć uregulowana w sposób obszerny w RODO oraz u.o.d.o. umożliwia w sytuacjach, gdy przetwarzanie danych jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, ich udostępnienie; c) art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. e) i art. 71 ust. 1 u.s.u.s. poprzez ich niezastosowanie i brak uznania, że w tym wypadku Zakład Ubezpieczeń Społecznych realizuje zadania z zakresu administracji publicznej. 2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i uznanie, że organ nie mógł podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., podczas gdy czynność, której winien dokonać ZUS, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; b) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zobowiązania organu do udostępnienia informacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Z uwagi na związanie Sądu zarzutami skargi kasacyjnej, to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione, a niektóre z nich za nieskuteczne. Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. Powołany w pkt. 2a) skargi kasacyjnej, jako naruszony, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że wskazany przepis (art. 3 § 2 p.p.s.a.) w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które sąd pierwszej instancji mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Po drugie, przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udzielenia informacji w zakresie świadczeń uzyskiwanych przez dłużników oraz przebiegu obecnego zatrudnienia, z których możliwa byłaby egzekucja należności przypadających wierzycielowi – Staroście. Ogólna kompetencja sądu administracyjnego do rozpoznawania skarg na bezczynność jest zaś uregulowana w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W związku z powyższym prawidłowo skonstruowany zarzut powinien obejmować jedną z ww. jednostek redakcyjnych p.p.s.a. w powiązaniu z innymi, konkretnymi przepisami, z których w ocenie skarżącego kasacyjnie wynika obowiązek przeprowadzenia w niniejszej sprawie kontroli bezczynności organu administracji publicznej, ewentualnie w powiązaniu z innymi przepisami p.p.s.a., których nieprawidłowe zastosowanie doprowadziło sąd pierwszej instancji do odrzucenia skargi. Tego zaś w ramach omawianego zarzutu zabrakło, wobec czego jest on bezskuteczny. Nieskuteczny okazał się również drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania (oznaczony numerem 2b) tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zobowiązania organu do udostępnienia informacji. Po pierwsze, przepis ten rozbudowany jest o kolejne jednostki redakcyjne: punkty 1-3, a więc zarzut ten jest nieprecyzyjny, a przez to nieskuteczny. Nadto art. 149 p.p.s.a. jest jednym z tzw. przepisów wynikowych. Warunkiem zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. jest więc spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd pierwszej instancji naruszeń prawa przez organ administracji. Nawet ewentualne błędne oddalenie skargi na bezczynność organu nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu odpowiednio art. 149 § 1 p.p.s.a., lecz może wskazywać na błąd popełniony w fazie kontroli zaskarżonej bezczynności organu. Przepis ten nie wyjaśnia, kiedy organ znajduje się w bezczynności. Dlatego też strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany przepis (precyzyjnie wskazany) z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Z powyższego wynika, że strona skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutecznie nie zakwestionowała kluczowego dla niniejszej sprawy ustalenia sądu pierwszej instancji, że przedmiotowa bezczynność organu nie podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., bowiem przekazanie żądanej przez Starostę informacji nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W zarzucie 1a) naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 36 ust. 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Starosta Mrągowski w zaistniałej sprawie realizuje tego rodzaju uprawnienie, które wynika z normy kompetencyjnej zastrzeżonej jedynie dla organu administracji publicznej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Starosta Mrągowski realizuje uprawnienia określone generalnie dla wierzyciela w egzekucji administracyjnej, którym mogą być również inne podmioty, w tym osoby fizyczne. Zgodnie z ww. przepisem w zakresie niezbędnym do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz udzielania pomocy na podstawie ustawy o wzajemnej pomocy organ egzekucyjny lub wierzyciel, o którym mowa w art. 5, może żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, podzielić należy stanowisko sądu pierwszej instancji, który wskazał, że w niniejszej sprawie Starosta domaga się informacji od ZUS celem zrealizowania swojej kompetencji i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie egzekucji należności. Obowiązek prowadzenia takiego postępowania przez Starostę wynika chociażby z art. 6 u.p.e.a. Wskazać należy, że nałożenie na wierzyciela obowiązku doprowadzenia do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego uchylającego się od wykonania obowiązku administracyjnego jest konsekwencją ukształtowania w ustawie instytucji wierzyciela jako podmiotu biorącego aktywny udział w wykonywaniu administracji publicznej. Wierzyciel nie rozporządza obowiązkiem stanowiącym przedmiot postępowania egzekucyjnego i nie może odstąpić od doprowadzenia do egzekucji obowiązku bez powołania się na ważne powody dotyczące interesu ogólnego lub interesu zobowiązanego (por. Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Opublikowano: LEX/el. 2023). Zwrócenie się przez Starostę, jako wierzyciela, do ZUS o udzielenie informacji nie wszczyna więc swoistego postępowania administracyjnego, w którym ZUS w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach Starosty. Trafnie również sąd pierwszej instancji powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 r., I OSK 2293/20 (LEX nr 3173704), w którym sąd ten podniósł, że udzielenie informacji przez ZUS o statusie danej osoby innemu podmiotowi administrującemu nie jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nadto sąd stwierdził: "Co prawda w orzecznictwie można się spotkać ze stanowiskiem, że adresatem czynności (uprawnień lub obowiązków) może być również podmiot wykonujący zadania publiczne. Jednakże chodzi wówczas o uprawnienie lub obowiązek w znaczeniu materialnym, którego adresatem może być osoba fizyczna lub prawna, bądź którego adresatem może być podmiot wykonujący administrację publiczną, w stosunku do którego, w danej sytuacji, stosuje się takie same regulacje jak do osoby fizycznej i osoby prawnej. Chodzi więc o taką czynność, która nie będzie wynikała z normy kompetencyjnej organu administracji publicznej, upoważniającej ten organ do podjęcia czynności procesowych w jakimś zakresie (por. wyrok WSA w Białymstoku z 21 października 2014 r., II SA/Bk 619/14, por. też postanowienie NSA z 14 lipca 2020 r., I GSK 486/20).". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej stanowisko. W przedmiotowej sprawie Starosta zwrócił się do ZUS o przesłanie posiadanych informacji w zakresie świadczeń uzyskiwanych przez dłużników oraz przebiegu obecnego zatrudnienia, z których możliwa byłaby egzekucja należności przypadających wierzycielowi, a zatem domaga się informacji od ZUS celem zrealizowania swojej kompetencji określonej w ustawie. Tak sprecyzowane "uprawnienie" Starosty nie może być uznane za uprawnienie albo obowiązek podmiotu administrowanego, którego dotyczy czynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że nie mamy do czynienia z aktem lub czynnością, o którym mowa we wskazanym przepisie – w sprawie nie mogło dojść do bezczynności, wobec czego słusznie sąd pierwszej instancji odrzucił wniesioną przez Starostę skargę. W tej sytuacji bezcelowe jest odnoszenie się do pozostałych dwóch zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego oznaczonych numerami 1a) i 1b). Kwestia ochrony danych osobowych mogłaby być rozważana przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy. Z kolei z przepisów art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. e) i art. 71 ust. 1 u.s.u.s. nie wynika wcale, że na gruncie niniejszej sprawy ZUS realizuje zadania z zakresu administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6