III FSK 773/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M.D. oraz M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt I SAB/Po 7/22 w sprawie ze skargi M.D. oraz M.B. na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2018 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądza od Prezydenta Miasta Poznania solidarnie na rzecz M.D. oraz M.B. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 11 października 2022 r., sygn. akt I SAB/Po 7/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M.B. oraz D.D. (dalej: Skarżący) na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania (dalej: Prezydent) w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2018 r. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Wnioskiem z 18 kwietnia 2022 r. Skarżący wystąpili do Prezydenta o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2018 r. dotyczący wpłat dokonanych przez M.D. W argumentacji wniosku podali, że są spadkobiercami M.D. Ich matka była podatnikiem podatku od nieruchomości z tytułu posiadania prawa własności lokalu mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...] Skarżący wskazali, że 16 lipca 2016 r. do Centralnego Rejestru Pełnomocnictw Ogólnych wpisane zostało ustanowione pełnomocnictwo ogólne udzielone przez M.D. doradcy podatkowemu M.D. Prezydent Miasta Poznania decyzję w sprawie ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości za 2018 r. doręczył M.D. z pominięciem pełnomocnika. Z powyższego wnioskodawcy wywiedli, że zobowiązanie M.D. w podatku od nieruchomości za 2018 r. nie powstało, gdyż nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji. Zapłacony zatem przez M.D. podatek od nieruchomości w 2018 r. stanowi nadpłatę, którą organ podatkowy zobowiązany jest zwrócić następcom prawnym - spadkobiercom podatnika. Prezydent w piśmie z 16 maja 2022 r., nr [...] zajął stanowisko w sprawie wniosku o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2017-2018 i odmówił stwierdzenia nadpłaty. Powyższe pismo skarżący uznali za decyzję i pismem z 24 maja 2022 r. wnieśli odwołanie, w którym zażądali uchylenia decyzji z 16 maja 2022 r. Organowi I instancji zarzucili naruszenie art. 222 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.; dalej: o.p.) w wyniku błędnego doręczenia decyzji w sprawie ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości za 2017 i 2018 r. M.D., będącej spadkodawcą stron postępowania. W dniu 15 czerwca 2022 r. Prezydent przekazał powyższe odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu wraz z aktami sprawy. Równocześnie z odwołaniem Skarżący, pismem z 19 maja 2022 r., wnieśli do SKO w Poznaniu ponaglenie, w którym zażądali rozpatrzenia ich wniosku z 18 kwietnia 2022 r. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty i ewentualne ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdzenie, czy niezałatwienie sprawy było wynikiem rażącego naruszenia prawa. W dniu 8 czerwca 2022 r. Skarżący, reprezentowani przez adwokata, złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiotowej sprawie, którą Sąd pierwszej instancji wyrokiem z 11 października 2022 r. oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że Skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w dniu 18 kwietnia 2022 r. Prezydent odpowiedział na ten wniosek pismem z 16 maja 2022 r. Mając na względzie, że wniosek Skarżących wpłynął do organu w dniu 18 kwietnia 2022 r. to organ powinien rozpoznać ten wniosek w ciągu miesiąca, a więc do 18 maja 2022 r. Zestawienie daty złożenia wniosku (18 kwietnia 2022 r.) i daty jego rozpoznania (16 maja 2022 r.) dowodzi, że Prezydent rozpoznał wniosek Skarżących w ustawowym terminie. Jakkolwiek forma tego rozstrzygnięcia budziła wątpliwości Skarżących (ich zdaniem organ winien rozpoznać wniosek w formie decyzji, a nie pisma) to jednak w takiej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można skutecznie organowi zarzucać bezczynności. Sąd podkreślił, że Skarżący w piśmie z 18 maja 2022 r. skierowanym do Prezydenta wprost stwierdzają, że treść pisma z 16 maja 2022 r., którym organ odmówił stwierdzenia i zwrotu nadpłaty wskazuje, że organ sprawę rozpoznał i udzielił odpowiedzi, przy czym nie nadał tej odpowiedzi formy decyzji, pomimo tego, że spełnia ona szereg wymagań zastrzeżonych dla decyzji podatkowej. Skarżący, powołując się na poglądy judykatury, wskazali także, że organ zobowiązany jest rozstrzygać spór co do istnienia nadpłaty w drodze decyzji. Dalej Skarżący stwierdzili, że w przypadku braku doręczenia im decyzji o odmowie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty zgodnie ze złożonym wnioskiem będą zmuszeni uznać, że doręczone im pismo z 16 maja 2022 r. stanowi decyzję odmawiającą zwrot nadpłaty i wniosą na nią odwołanie. Jednocześnie nie wykluczyli skorzystania z instytucji ponaglenia oraz skargi na bezczynność organu. Rzeczone ponaglenie złożyli 22 maja 2022 r., a w dalszej kolejności wnieśli do Sądu skargę na bezczynność. W kontekście bezspornego stanu faktycznego sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organ pismem z 16 maja 2022 r. rozpoznał wniosek Skarżących o stwierdzenie i zwrot nadpłaty to oczywistym jest, że nie pozostawał w bezczynności. Okoliczność tę wprost wskazali sami Skarżący w powołanym wyżej piśmie z 18 maja 2022 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie nie można nawet zarzucić organowi, że przewlekle prowadził postępowanie, albowiem wniosek Skarżących rozpoznał w ustawowym terminie. W tym kontekście wskazał, że organ I instancji postanowieniem z 8 czerwca 2022 r., zawiadomił Skarżących o niedotrzymaniu terminu przekazania do SKO w Poznaniu odwołania od decyzji z 16 maja 2022 r., a jako przyczynę zwłoki podał wyjaśnianie stanu faktycznego dotyczącego kwestii podniesionych w odwołaniu. Organ wskazał przy tym, że odwołanie zostanie przekazane w terminie do 15 czerwca 2022 r. Postanowienie to zostało doręczone M.D. 8 czerwca 2022 r. W konsekwencji poczynionych w sprawie ustaleń Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż brak podstaw do wymierzenia organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oraz uwzględnienia żądania skargi dotyczącego przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. Skarżący reprezentowani przez adwokata na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżyli powyższe rozstrzygnięcie w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 139 § 1 o.p. poprzez uznanie, iż organ załatwił sprawę w terminie i nie doszło do zwłoki, podczas gdy organ nie wydał w przedmiotowej sprawie decyzji, ponieważ pismo z 16 maja 2022 r. nie posiada przesłanek do uznania go za decyzję, - art. 210 § 1 o.p. w zw. z art. 217 § 1 o.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż pismo z 16 maja 2022 r. spełnia wymogi decyzji, w związku z czym organ zrealizował obowiązek załatwienia sprawy w terminie oraz nie pozostawał w zwłoce, tym samym skarga na bezczynności organu jest bezpodstawna; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynności organu, podczas gdy w chwili zarówno w dacie wniesienia skargi, jak również w dacie orzekania organ pozostawał w zwłoce, bowiem pismo z 16 maja 2022 r. nie jest decyzją i nie może być uznane za pismo kończące postępowanie. Tym samym organ nie załatwił złożonego przez Skarżących wniosków o stwierdzenie i zwrot nadpłaty. W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm przepisanych. Do skargi kasacyjnej zostało załączone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu stwierdzające niedopuszczalność odwołania Skarżących od pisma (decyzji) Prezydenta z 16 maja 2022 r. Pismem z 6 lutego 2023 r. Skarżący złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W zakreślonym ustawowo terminie Prezydent nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie, czy organ podatkowy wywiązał się z obowiązku terminowego załatwienia konkretnej sprawy. Rola sądu administracyjnego badającego skargę na bezczynność ogranicza się do sprawdzenia, czy organ podjął stosowne działanie, do którego był zobowiązany i nie może polegać na merytorycznym rozstrzyganiu sprawy (wyroki NSA z 28 października 2016 r., sygn. akt I FSK 277/15; z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 490/15; z 16 listopada 2018 r., sygn. akt I FSK 1508/18). Zakres kognicji sądów administracyjnych, wyznaczających jednocześnie zakres rozpatrywanej sprawy, wynika z art. 3 p.p.s.a. W § 2 pkt 8 i 9 tego przepisu wskazano, że sąd administracyjny orzeka w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w wymienionych w nim sprawach. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2660/18). Organ administracyjny pozostaje zatem bezczynny, jeżeli nie dokona wymaganej czynności w terminie określonym przez ustawodawcę, zaś sąd administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność bada jedynie, czy organ rozpatrujący konkretną sprawę, przekroczył termin przewidziany do jej załatwienia. Analizując tok postępowania podatkowego w przedmiocie wniosku Skarżących o stwierdzenie i zwrot nadpłaty, w kontekście zarzutu bezczynności organu, trzeba mieć na uwadze ustawowe terminy załatwiania spraw w postępowaniu podatkowym. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że biorąc pod uwagę treść art. 139 § 1 o.p. postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżących z 18 kwietnia 2022 r. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty powinno zakończyć się w ciągu miesiąca, a więc do 18 maja 2022 r. Sąd pierwszej instancji błędnie jednak w swych założeniach przyjął, iż Prezydent odpowiadając na ten wniosek pismem z 16 maja 2022 r. zakończył postępowanie w sprawie. Powyższe potwierdziło wydane jeszcze przed ogłoszeniem wyroku postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 27 lipca 2022 r., którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarżących od rzeczonego pisma Prezydenta. Organ odwoławczy uznał bowiem, że pismo to nie spełnia w żadnej mierze wymogów określonych w art. 210 § 1 o.p. co oznacza, że nie można było złożyć od niego odwołania, a złożone już odwołanie należało uznać za niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu (decyzji). W tak nakreślonym staniem faktycznym uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie przesłanek stwierdzenia bezczynności, czy przewlekłości postępowania, nie łącząc ich w sposób wystarczająco precyzyjny ze stanem faktycznym rozpatrywanej sprawy, czym naruszył art. 149 § 1 p.p.s.a. Należy mieć bowiem na uwadze, że podstawową formą rozstrzygnięcia sprawy podatkowej jest decyzja, zgodnie z art. 207 § 1 o.p. Przepis ten ustanawia zasadę, w myśl której sprawa zawisła przed organem podatkowym powinna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej, zaś inny sposób rozstrzygnięcia – jako ewentualność o charakterze wyjątkowym, stanowiącym odstępstwo od wspomnianej zasady – winien mieć wyraźne uzasadnienie ustawowe (wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., sygn. akt I FSK 10/12). W sytuacji, gdy organ podatkowy nie wydał stosownego aktu administracyjnego w danej sprawie pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku, w sprawie zaistniała przesłanka do stwierdzenia przez sąd administracyjny, że organ dopuścił się bezczynności, bądź przewlekłości w rozpoznaniu wniosku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Co za tym idzie - w sprawie mogła wystąpić przesłanka uzasadniająca zobowiązanie owego organu podatkowego do wydania w określonym terminie stosownego aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę WSA w Poznaniu uwzględni w swoim rozstrzygnięciu powyższą argumentację, ponownie przeanalizuje przebieg toczącego się przed Prezydentem postępowania oraz weźmie pod uwagę wydane w dniu 27 lipca 2022 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma (decyzji) z 18 kwietnia 2022 r. Dopiero wówczas Sąd pierwszej instancji władny będzie stwierdzić, czy organ podatkowy dopuścił się bezczynności, czy przewlekłości poprzez brak wydania stosownego aktu administracyjnego na podstawie przepisów art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego stanowił art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Anna Juszczyk-Wiśniewska Jolanta Sokołowska Paweł Borszowski (spr.)