II SA/Gl 1162/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1156/2023/9628/ŁK w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 28 kwietnia 2023 r. znak: SKO.PSŚ/41.5/1156/2023/9628/ŁK Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. (dalej "organ pierwszej instancji") z 10 marca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji odmówił S. B. (dalej "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2, 2a i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Skarżąca ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy przyznane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych do dnia 31 marca 2023 r. i nie wyraziła zgody na zawieszenie przysługującego jej prawa do tego świadczenia. W odwołaniu od decyzji skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła decyzji m. in. naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polegające na stwierdzeniu, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje z uwagi na pobieranie przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w oparciu o wybiórcze, a nie kompleksowe ustalenia w zakresie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a w rezultacie na niedążeniu do ustalenia przez organ pierwszej instancji prawdy obiektywnej. Kolegium decyzją z 28 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i wskazał na przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Na podstawie akt sprawy Kolegium ustaliło, że skarżąca jest uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Warunkiem niezbędnym do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania renty w niższej wysokości, w tym renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenia przez niego prawa do renty. Skarżąca została pouczona o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia rentowego, jeżeli chce skorzystać z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego czego w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie uczyniła. Końcowo Kolegium stwierdziło, że działania organu pierwszej instancji były wystarczające, przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i są prawidłowo udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym. W skardze wniesionej od decyzji Kolegium skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 108 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz poprzez nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji. Zarzucono także naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z pominięciem faktu, że Trybunał Konstytucyjny (dalej także jako "Trybunał") wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17 uznał, iż ww. przepis w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Uzasadniając wskazane wyżej zarzuty pełnomocnik skarżącej podniósł, że Kolegium wyciągnęło nieprawidłowe wnioski z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazując na konieczność rezygnacji (zawieszenia) przez skarżącą z prawa do otrzymywania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Orzecznictwo, na które wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosi się do świadczenia emerytalnego, a nie do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być odczytywana w ten sposób, iż zawarte w niej wyłączenie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do wskazanych w tym przepisie świadczeń, nie obejmuje sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisach prawa, jak i aktualnie, brak jest regulacji, która odnosi się do osób spełniających przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, uzależniającej przyznanie im tego świadczenia od skutecznej rezygnacji z renty. Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik skarżącej przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z 11 sierpnia 2022 r. o sygn. akt I OSK 2052/21 oraz wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 757/22. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że nie są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym skarga, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na to, że skarżąca złożyła wniosek o zastosowanie tego trybu postępowania, zaś organ odwoławczy nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżąca pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W stosunku do skarżącej wydano bowiem orzeczenie uznające ją za częściowo niezdolną do pracy do dnia 31 marca 2023 r., a następnie do dnia 21 stycznia 2025 r. Skarżąca oświadczyła, że nie wyraża zgody na zawieszenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Spór w sprawie dotyczy przesłanki negatywnej wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji powołały się na okoliczność pobierania przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i brak rezygnacji przez nią z pobierania tego świadczenia. Natomiast zdaniem skarżącej w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 (opubl. w OTK-A 2019, nr 36) pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi przeszkody do uzyskania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zatem mieć na uwadze, że zgodnie z 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. W przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.; dalej "Konstytucja RP"). W konsekwencji przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, utracił moc obowiązującą z dniem 9 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Interpretacja przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez sądy administracyjne. W orzecznictwie prezentowane są dwa odmienne stanowiska. Według pierwszego z nich dopuszczalne jest jednoczesne pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i świadczenia pielęgnacyjnego w pełnych wysokościach, co argumentowane jest redakcją ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i wyłącznie jego językową wykładnią (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2022 r., I OSK 2052/21; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej "WSA") w Szczecinie z 5 listopada 2020 r., II SA/Sz 443/20 oraz z 24 marca 2022 r., II SA/Sz 7/22; wyroki WSA w Poznaniu z 4 listopada 2021 r., II SA/Po 402/21 oraz z 1 kwietnia 2022 r., IV SA/Po 159/22 - opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Według drugiego stanowiska pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi automatycznie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz osoba uprawniona winna dokonać wyboru jednego ze świadczeń, tj. pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego. Jako argumenty na poparcie tego stanowiska wskazuje się na następujące okoliczności. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym, a tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją RP przepisu prawnego w określonym zakresie jego zastosowania. Wyrok Trybunału dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją RP, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów. Wydanie wyroku zakresowego w sprawie o sygn. SK 2/17 nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Trybunał wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wobec tego wyrok Trybunału o sygn. akt SK 2/17 usuwa z sytemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Zatem Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z zasadą równości uznał sytuację, gdy samo przyznanie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy skutkuje całkowitym pozbawieniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji nie oznacza to, że opiekunowi osoby niepełnosprawnej przysługuje jednocześnie i świadczenie pielęgnacyjne i renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie powinna ograniczać się do jego literalnego brzmienia, lecz wymaga oparcia się na efektach zastosowania prokonstytucyjnej wykładni celowościowej i systemowej, pozwalającej na realizację m.in. zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Z wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne nie może pozostawać w zbiegu z dochodami za pracę lub świadczeniami socjalnymi zapewniającymi źródło utrzymania, bowiem świadczenie pielęgnacyjne ma zapewnić właśnie źródło utrzymania tym, którzy z powodu sprawowania opieki są go w ogóle pozbawieni. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako związana nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty tego świadczenia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 marca 2021 r., II SA/Lu 226/21, opubl. w CBOSA). W konsekwencji warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie przez niego prawa do renty (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2023 r., I OSK 448/22; z 22 listopada 2022 r., I OSK 247/22; z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z 10 sierpnia 2020 r., I OSK 487/20; wyrok WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2023 r., II SA/Gd 615/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 października 2022 r, II SA/Go 302/22; wyrok WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2022 r., II SA/Gl 1434/22 - opubl. w CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni zgadza się z argumentacją wyrażoną w powyższych orzeczeniach sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że skarżąca błędnie odczytuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz jego skutki uznając, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro skarżąca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i oświadczyła, że nie zawiesi prawa do tego świadczenia, to taka sytuacja wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego stanowisko zaprezentowane w wydanych w sprawie decyzjach nie narusza prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Także sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego nie mogły odnieść skutku. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę w ramach zakresu kontroli wynikającej z art. 134 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.